乡村振兴背景下乡村治理的重点领域
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2024-01-14
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乡村振兴背景下乡村治理的重点领域
党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，
最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”乡村振兴战略的总要求
是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,
其中"治理有效"是重要基础和路径方法。2019 年 3 月 8 日，
习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团
审议时强调：“要夯实乡村治理这个根基。采取切实有效措
施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书
记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级
权力有效监督。”《乡村振兴促进法》自 2021 年 6 月 1 日
起 施行，明确要求“建立健全党委领导、政府负责、民主
协商、 社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡
村社会 治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治
理体系， 建设充满活力、和谐有序的善治乡村”。2023 年
中央一号文 件进一步提出：“强化县乡村三级治理体系功
能，压实县级 责任，推动乡镇扩权赋能，夯实村级基础”。
面对城镇化、 工业化和人口大量流动迁徙的客观现实及
其带来的各种挑 战，在全面建成社会主义现代化强国的新
征程上接续探讨乡 村治理新课题，对全面推进乡村振兴、
促进农业农村现代化
具有重要的时代意义。
健全乡村治理体系对乡村振兴的意义
乡村是社会治理的基础单元、也是国家政权体系向基层
延伸的重要载体。乡村治理是国家治理的基石，也是乡村振
兴战略任务中的重要一环。将乡村治理融入到乡村政治、经
济、社会、文化、生态建设等各个方面，不仅有利于实现高
质量推进乡村全面振兴的目标，也有利于巩固和完善国家治
理现代化的建设成效。从乡村振兴的工作实践角度来看，乡
村治理是乡村振兴工作的重要内核，包含乡村产业组织治
理、乡村人居环境治理、乡村民俗文化治理、乡村民生保障
治理等方面。健全完善的乡村治理体系，对乡村振兴各项工
作的推进将起到事半功倍的效果。
首先，健全完善的乡村治理体系可以显著降低交易成
本，提高农村社会运行效率。相较于传统社会分散的农民个
体，拥有众多基层组织力量的乡村治理体系显然具有更高
的 社会运行效率，这是效率视角下农村基层组织存在并维
持的 合理性基础。 一般而言，乡村基层组织可以通过三种
组织创 新方式与外部环境进行对接，以降低不同主体之间
的交易成 本，提高农村社会运行效率和治理效能。其一，
优化机构设 置。为提高公共事务处置效率，对组织机构进
行扁平化设置 和网格化管理是必要的。简化基层组织管理
层级的做法不仅 有助于提升农村公共服务的精细化程度，
而且可以有效提高 农村社会治理效率。其二，治理重心下
移。通过下移治理重
心、完善治理体制机制，基层政权组织能有效调解组织内部
权责不对等的矛盾，推进公共服务优质化。其三，职能转变
和"放管服"改革。推动建设以人民为中心的组织创新方式，
防止和克服组织生活表面化、形式化，优化基层组织功能定
位，有助于激活农村市场和社会活力，降低社会运行成本。
其次，健全完善的乡村治理体系可以增强农民的集体
行 动力、村庄凝聚力。农村合作经济组织作为符合现代农
业发 展需要、助力农民走向共同富裕的载体，有助于促进
农村生 产关系与生产力水平动态调整、相互适应，是推动
乡村有效 治理和繁荣发展的基础性支撑，其开展的合作经
营可以有效 降低农户分散经营的成本，提升农民的集体行
动力。同时， 健全的乡村治理体系也能够在村级公益事
业建设中发挥重 要作用，包括培育和打造各类公益建设的
新型平台，广泛吸 纳各类组织形态的参与，完善村级公益
事业建设投入的运作 模式和激励机制，从而激发农村组织
成员的参与主动性与创 造潜能，提升农村集体行动力，将
内生动力成功转化为外部
生产力。
再次，健全完善的乡村治理体系有助于拓展乡村社会资
本。嵌入在社会网络中的社会资本是一种支持性的互惠互利
的网络资源、关系结构，个人之间通过合作、互惠、参与集
体行动，个人行动的透明性增强，进而产生信任，形成社会
资本，团体内的信任感扩展为对政府的信任，促进政府绩效
的提升。依托社区村民委员会、社会工作者及志愿者、农村
居民等群体力量的乡村治理体系可以打破乡村原有的闭塞
格局，直接为进行社会互助、开展经济和文化活动等提供平
台和渠道，促使村庄内部形成良性互动的社会关系网络，拓
宽村庄内部重构社会信任和价值导向的渠道，增加村庄物化
的无形社会资本，进而更好地支撑乡村经济社会高质量发
展。
最后，健全完善的乡村治理体系可以激发乡村振兴的内
生动力。近些年来，在推动农村发展的过程中，国家自上而
下地向乡村输入了各种倾斜性政策、项目、资金、人才、技
术等。从很大程度上来说，这些资源输入能否真正发挥作用，
取决于乡村能否找到有效的承接载体和运转机制，将外部
输 入资源转换为内部生产要素和生产条件。健全 完善的乡
村治 理体系，可以通过合理设置公益岗位、建立扶贫基金、
开展 技能培训等方式进行产业收益的再分配，从而激发农
民的内 生动力；还可以在农村产业培育、人才培养、生态
保护和文 化引导等重要领域起到驱动作用，通过组织创新
平台的搭建 实现输入资源在农民间的公平配置，从而提高
农民的积极性
主动性，彰显农民在农村发展中的主体地位。
当前乡村治理面临的新变化和挑战
乡村事务行为主体的异质性、复杂性增强，兼顾不同主
体需求与诉求的难度增大。随着社会主义市场经济的蓬勃发
展和新型城镇化的深入推进，乡村事务行为主体或单元日益
异质化和复杂化。以家庭承包经营为基础的农村基本经营制
度的经济发展效用逐渐式微，出现了包括家庭农场、专业合
作社、服务中介组织和企业在内的许多新型经营主体。即使
在一个农村家庭内部，其成员的社会经济属性及其在乡村事
务中的功能作用也有很大的差异。乡村居住权、户籍和集体
经济组织成员权出现分离，以前不成问题的事项或者被忽视
的事项成为迫切需要解决的治理议题。多元化的乡村利益结
构、利益主体和利益诉求推动乡村社会的社会根基也发生了
转变。在推进乡村振兴过程中，兼顾不同群体利益诉求和需
求、协调好不同群体的利益取向和关系成为一个现实难题。
农业农村的多功能化和泛功能化加大了乡村治理的难
度。乡村治理的目标大致经历了从关注农业生产的经济功能
到生态保护功能、文化传承功能以及发展为导向的土地功能
的变迁。对农业生产而言，重点目标也由早期的单纯追求产
量发展为包含高产、优质、高效、生态、安全等诸多绩效在
内的综合性目标。许多传统的农业生产经营承包户变成了组
织化生产者，由当初的同质化单元变成了多样化的异质性经
营单元，农业农村的多功能化、泛功能化扩大了乡村治理的
外延接触面，新时期乡村治理事务呈现治理目标多元化、治
理任务密集化等特点。不同目标背后体现的是不同的治理逻
辑，农业农村治理目标的多维度化和复杂模糊的利益关系，
加大了乡村治理的复杂性，简单的治理架构很难实现或者兼
摘要：
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乡村振兴背景下乡村治理的重点领域党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,其中"治理有效"是重要基础和路径方法。2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调：“要夯实乡村治理这个根基。采取切实有效措施，强化农村基层党组织领导作用，选好配强农村党组织书记，整顿软弱涣散村党组织，深化村民自治实践，加强村级权力有效监督。”《乡村振兴促进法》自2021年6月1日起施行，明确要求“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支...
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