XX市关于推进“医养结合”健全农村养老服务体系的调研报告
2025-01-03
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XX 市关于推进“医养结合”健全农村养老
服务体系的调研报告
“医养结合”是一种新型养老模式，其优势在于整合医疗和
养老两方面资源，为老年人提供连续性、协调性和整体性
的医养护一体化服务。近期，xx 市xx 调研组深入 xx 县和 xx
区，紧紧围绕建立健全农村养老服务体系开展专题调研。
现将情况报告如下：
一、基本情况
通过调研结果了解，全市农村敬老（光荣）院共 xx 所，拥
有养老床位 xx 张，入住老年人 xx 人，其中五保老人 xx 人，
社会对象 xx 人。乡镇卫生院 xx 所，其中中心卫生院 xx 所，
一般卫生院 xx 所，编制床位数 xx 张。人员编制数 xx 名，实
际在编在岗人员 xx 人，占 81.14％，实际在岗人员（含聘
用）xx 人，卫生专业技术在岗人员（含聘用）xx 人，占比
81.25％。
通过“解剖麻雀”分析，我市“医养结合”从运作模式看
主要有三种：一是单独设置型。xx 区xx 镇敬老院由于远离
乡镇，且地处一个人口相对较集中的村委会，为此，xx 区
卫健委与区民政局研究确定将其村卫健室设置于敬老院内
并按村卫健室标准建设，为入住老人提供基本医疗、公共
卫生、健康管理和康复护理等服务，同时为附近村民开展
医疗卫生服务。二是两院融合型。xx 县xx 乡卫生院和敬老
院一路之隔，首尾相连，并且敬老院规划布局较为合理，
从前门到院内依次建有多栋业务用房，与卫生院相挨的前
栋空置，房屋结构比较适合建立医疗康复护理区，为此 xx
乡卫生院在敬老院内设置了医务室，医院安排医务人员轮
流值班。两院各负其责，卫生院负责为符合需要医疗康复
护理服务而入住的养老人员提供基本医疗、公共卫生、健
康管理和康复护理等服务，敬老院按要求负责提供生活服
务。三是三位一体型。医院办养老院，为老年人提供医疗
服务、康复护理、养老服务为一体、多功能全方位综合服
务。如以 xx 区第二医院 xx 家园为代表，适合整体开发推广。
二、发现的突出问题及原因剖析
（一）“老人慢病多发化”和“留守老人常态化”凸显。
一是老人慢病多发化。高血压、糖尿病、心脑血管和恶性
肿瘤等疾病居高不下，老年痴呆症、老年抑郁症的发生率
快速上升。据不完全统计，截止 xx 年底，全市建档在册高
血压患者约 xx 万人，糖尿病患者约 xx 万人。慢性疾病是影
响老年人健康的主要疾病，也是造成老年人残疾、失能的
重要原因。二是留守老人常态化。现在很多农村年轻人为
了生计或事业，背井离乡，一方面儿女不放心老人居家养
老，而另一方面老人故土难离，又不愿随子女漂泊异乡，
留守老人这支部队自然而然就成为农村一道“风景”。更
为严重的是一些地方已经出现留守老人病逝在家多日都不
为人知情况，医养问题越来越成为社会关注的热点和难点
为此，推进“两院”融合正当其时，恰逢其势，意义重大。
（二）“体制不顺”和“合力不够”凸现。一是“两院”
管理体制不顺。乡镇卫生院隶属卫健部门管理，看病不养
老，但要求承担医养结合工作，而乡镇敬老院归属民政部
门管理，养老不看病，但享有国家医养结合项目、资金和
政策，此外，机构改革后国家将老龄委划转卫健委管理。
由于“两院”体制不顺，医养结合工作的推进不仅形成不
了合力，而且导致他们各自为政，各行其是。二是乡镇敬
老院体制不活。农村大部分敬老院仅接受五保户等特殊对
象，不对社会开放，为此，目前全市 xx 所农村敬老院 xx 个
床位只入住 xx 人，床位使用率仅 43.11％，其中五保老人 xx
人，社会对象 xx 人，致使大量床位闲置；另一方面，全市
xx 万多名失能与半失能老年人被拒之门外。
（三）“为民意识”和“为民情怀”缺乏。一是各级党委
政府重视不足。自xx 年起，xx 市被国家确定为第二批医养
结合试点城市，市政府下发了《xx 市医养结合工作规划
（2022－2026 年）》，明确了全市医养结合机构建设任务。
xx 年，全市启动了乡镇敬老院、卫生院达标建设，大力促
进“ 两 院 ” 医 养 融 合 发 展 。 但是 ， 到 目前 为 止， 各 县
（区）党委政府没有制定配套的《“两院”融合实施方
案》，乡级党委政府更没有将“两院”融合工作列入议事
日程，除少数几个乡镇开展医养结合试点工作外，绝大多
数都按兵不动。二是民生事业发展不平衡。农村教育、卫
生、福利院等重大民生事业投入大，设施好，但养老事业
成短板，且“医”与“养”严重脱节。
（四）“创新理念”和“创新能力”不足。一是创新理念
不足。目前乡镇卫生院和乡镇敬老院互相独立、自成系统
他们担心“两院”融合利益受损，则主动抵触、遇险自保
因循守旧。发改委、财政等部门在支持农村“两院”医养
融合项目建设方面，没有全面统筹考虑，缺乏创新理念和
前瞻意识。二是创新能力不足。由于上级未有医养融合所
需的医疗康复护理等费用报销政策，因此医保部门也未出
台“两院”融合所需的医保支付政策，使得敬老院老年人
一旦患病就不得不往返医院和敬老院之间，既耽误治疗，
也增加敬老院负担。许多患有慢性病、失能或半失能的老
人，由于养老机构不能解决医保，不得不长期住院占用医
院床位，极大浪费医疗资源和医保资金。无论是单独设置
型，还是两院融合型，或是三位一体型医养模式，都迫切
需要一个医疗专业机构和一支卫生专业队伍为他们提供基
本医疗、康复护理、公共卫生和健康管理等专业服务，人
员至少需要 3—5 人，否则难以正常运行。
三、意见与建议
解决当前农村老年人的健康和养老问题的有效办法就是推
行“两院”医养融合。然而，由于医疗机构和养老机构相
互独立、自成系统等问题制约着“两院”医养融合发展。
为此，要加快推进农村“两院”医养融合，着力破解“医
养结合”瓶颈，建议如下。
（一）高位推动，因地制宜推进“两院”融合。各级党委
政府要高度重视，高位推动“两院”融合工作，并纳入年
度综合目标考评。市委市政府要尽快出台《xx 市“两院”
融合实施意见》，县级党委政府要及时配套制定《“两
院”融合实施方案》，各乡镇党委政府要切实做实、做细
做深，落实、落细、落地。坚持因地制宜，分类指导，逐
步推进的原则推进“两院”融合，对于条件较好，养老人
员较多的敬老院可采取“单独设置型”，所设置的医务所
可委托具备服务能力较强的医疗卫生机构管理，也可引入
符合准入条件的社会力量建设；对于两院相邻的，打通之
间障碍，两院相近的，建立直接通道，采取“两院融合
型”建设，以老年病区或康复护理区为建设标准设立；对
于敬老院和卫生院均须新建的，则采取“三位一体型”建
立卫生养老院，在住院部与养老生活区之间建设具有老年
病区或康复护理区功能的业务用房，为老年人提供集医疗
康复、护理和养老一体化、多功能的全方位服务。
（二）理顺体制，形成推进“两院”融合合力。xx 市全面
推行乡镇敬老院移交乡镇卫生院统一管理的改革做法值得
我们借鉴。其将敬老院院长由乡镇卫生院提名并任命，报
乡镇政府、县（区）卫健委和民政局备案，相关人员由敬
老院自主聘用和调配。移交后，乡镇人民政府是敬老院的
责任主体，负属地管理责任，民政部门履行养老行政监管
职能，卫健部门履行卫生行政监管职能。由于体制理顺到
位，资金有效整合，政策充分利用，较快形成了攻坚合力
目前已经初步实现了老人老有所养、病有所医、兜底有保
障的目标。与此同时，敬老院加挂养老院牌子，实行两块
牌子一套人马管理，打破原有敬老院收养对象的限定，面
向农村老人开放。
（三）落实人员，不断提升“两院”融合水平。随着农村
“两院”医养融合不断推进，老年人对康复护理需求也不
断增加，而“两院”医养融合机构更需要中等以上专业康
复护理人才，目前缺口很大，这就要求人社、编办等部门
着力加强配备，每个医养融合机构至少配备 3名医务人员
（1名医生、2名护士）。同时，按照国家养老护理员职业
标准要求，有计划、有步骤地组织“两院”医养结合机构
从业人员进行职业道德、专业知识和岗位技能培训，特别
是加强一线护理人员的培训。建立健全政府购买社会服务
机制，增设养老服务公益性岗位，支持城镇就业困难人员
农村转移劳动力从事养老服务行业，按规定落实岗位补贴
和社保补贴，吸引更多专业人才从事养老护理工作。
（四）配套政策，切实保障“两院”融合运行。政策扶持
是推动农村“两院”融合破解医养结合难题的催化剂。一
是加大各项政策支持力度。明确“医养结合”养老机构可
以享受各级关于土地供应、财政支持、税收优惠、政府购
买等优惠政策；健全养老服务补贴制度，对低收入老年人
由政府分等级发放养老服务补贴。二是加大医保政策支持
力度。对符合条件的“两院”医养结合机构，给予医保定
点扶持政策，并提高医保报销比例，扩大医保报销范围。
三是强化资金支持力度。推进“两院”融合期间，市本级
福彩公益金的50％以上用于其医养结合项目建设。较大幅
度提高养老床位补助标准，变以往5年到位为一次性到位。
积极争取上级项目资金支持，对农村“两院”融合机构实
行重点支持和政策倾斜。
标签： #调研报告
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XX市关于推进“医养结合”健全农村养老服务体系的调研报告“医养结合”是一种新型养老模式，其优势在于整合医疗和养老两方面资源，为老年人提供连续性、协调性和整体性的医养护一体化服务。近期，xx市xx调研组深入xx县和xx区，紧紧围绕建立健全农村养老服务体系开展专题调研。现将情况报告如下：一、基本情况通过调研结果了解，全市农村敬老（光荣）院共xx所，拥有养老床位xx张，入住老年人xx人，其中五保老人xx人，社会对象xx人。乡镇卫生院xx所，其中中心卫生院xx所，一般卫生院xx所，编制床位数xx张。人员编制数xx名，实际在编在岗人员xx人，占81.14％，实际在岗人员（含聘用）xx人，卫生专业技术在岗...
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