关于农垦改革发展情况调研报告
2025-01-03
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关于农垦改革发展情况调研报告
为深入探究 xx 农垦在打造大型现代农牧业企业集团背
景下，完善管理体制与经营机制的具体做法与经验，2024
年x月，在农业农村部农垦局指导下 xx 经济发展中心、xx
组成调研组赴 xx 农垦开展实地调研。调研组走访了 xx 农
垦集团旗下的 xx 集团及其所属的 xx 服务公司、xx 分公司、
xx 农牧场分公司。同时，还考察了 xx、xx、xx、xx、xx
等x个直属农牧场有限公司，深入农场生产基地、科技园
区、粮食仓储库、现代农业信息中心、科技智能实验站等
多个关键领域，与 xx 农垦集团及所属部分农场相关部门负
责人围绕农牧场改革发展等议题进行了研讨。
一、基本情况
xx 农垦集团有限公司（以下简称“xx 集团”）成立于
20xx 年，旗下全资控股 x个专业集团公司和 xx 个农牧场
公司，并挂有 x个农牧场管理局的牌子。集团拥有耕地
xxx 多万亩，草场近 xxxx 万亩，耕地面积位居全国农垦第
三位，曾是中央直供垦区。经过多轮改革，xx 集团已基本
建成集团化管理体制和中国特色现代企业制度，企业竞争
力与经营效益显著提升。2023 年，xx 集团实现营业总收
入xx.x 亿元，利润总额达 x.x 亿元，资产总额 xxx 亿元，
净资产收益率 xx.x%。
xx 集团地处 xx 东北部，拥有得天独厚的自然资源与地
理位置，是国家重要的商品粮输出基地和优质绿色有机农
畜产品生产基地。近年来，xx 集团在习近平总书记关于
“建设现代农业大基地、大企业、大产业”的指示精神指
引下，聚焦“稳粮、扩豆、增油”的核心目标，持续优化
农业生产布局，强化粮食综合生产及供应保障能力，推动
农牧业现代化进程加速向前。
二、做法与成效
（一）强化土地规范化管理，筑牢“三大建设”战略基
石
一是耕地精细化分类管理。xx 农垦集团（以下简称
“xx 集团”）实施耕地分类管理策略，员工田是给予每名
农场职工一定面积（xx—xx 亩）的零收费耕地；规模田则
通过市场化运作，允许职工自愿租赁，租金和合同是一年
一定一签；开荒地是历史遗留的自行开垦的零散耕地，职
工和非职工均可种植；统种田由农场统管经营，并实行
“三定”管理（定产量、定成本、定收益），执行奖惩机
制并考核；竞价田则通过内蒙古产权交易中心平台挂网公
开面向社会竞价发包。
二是依法有序收回土地。依照《中共中央国务院关于进
一步推进农垦改革发展的意见》规定，职工承包租赁期限
不得超过其退休年限，xx 集团为防止固化承包租赁关系，
分阶段（首年收 xx%，次年全收）收回耕地，年均回收耕
地x万亩左右。另xx．x万亩非职工耕地“应收尽收”。
预计到 xxxx 年，全局 xx%的耕地都将收回统管。
三是逐步扩大土地统管规模。收回土地后，集中大块适
宜机械化作业的耕地不再对外发包，由农场统一种植，实
现规模化经营。xxxx 年xx 集团统种面积已达 xx.xx 万亩，
占总播种面积 xx.x%，为承接国家政策任务奠定基础。
2023 年，xx 集团顺利完成 xx.xx 万亩指令性作物大豆种
植。
四是维护垦区社会稳定。xx 集团通过每年挂网竞拍一
定面积耕地，保障垦区非职工群体生活。通过自媒体平台
等多种形式广泛宣传土地法规文件。对于个别通过信访、
上访等途径拒绝交回应收土地的人员，耐心细致地做思想
工作，严格执行信访“三到位一处理”规定，对恶意缠访
闹访的依法处理，对生活确有困难的给予困难补助。
五是优化利益分配机制。为处理好企业增效和职工增收
的关系，xx 集团实施“三化措施”——规模田租金级差化、
竞拍田市场化、统管田科技化，其中租金级差化促进土地
资源高效利用、市场化竞拍保障了国有资产保值增值、科
技化统管提升了粮食产量与企业效益。
（二）深化现代农服产业引领作用，推动农业规模化集
约高效发展
一是成立专业服务公司。xx 集团旗下的 xx 农业服务公
司，构建了集农艺、农技、农资、农机于一体的全方位服
务链，涵盖农机作业、种子销售、生产资料供应、土地托
管及通信服务。
二是提供全面托管服务。2023 年，xx 公司提供了
xxx.xx 万亩次的农机社会化服务，覆盖整地、播种、施肥、
喷药、收获等农业生产全过程和各环节的专项托管服务。
三是打造示范样板。xx 集团旗下各个农场每年都划出
约x.x 万亩土地交由 xx 公司示范服务，xx 公司展示推广其
标准化、高效化的服务模式，推动其他农场效仿“xx 标
准”，促进整个区域农业标准化管理。
四是整合区域农机资源。有效整合区域内农机资源，通
过培训农机个体户、优化农机调度，提高农机利用率，弥
补农机投入不足，同时增加农场职工及其家属收入，促进
再就业。
五是跨区域社会化服务。xx 公司服务范围扩展至xx 垦
区及 xx 北部更广泛区域，带动垦区及周边粮食产量提升约
xx%。莫拐农牧场提供代种、代耕、代收、田间管理、租
赁等社会化服务，辐射牙克石周边 xx 万亩耕地，实现资源
共享与效益最大化。
（三）科技创新引领农业现代化、高效化与可持续发展
新纪元
一是加快高标准农田建设。xx 集团已建成高标准农田
xxx.xx 万亩，覆盖率达 xx%，显著增强了农田地力和抗灾
能力，推动了农业规模化、集约化、现代化发展。上库力、
莫拐、拉布大林等农牧场，通过水利设施升级、土地整治、
地力提升等措施，进一步巩固高标准农田建设成果。
二是加大科技育种示范。xx 集团设立南北示范园区，
开展百余项试验，聚焦差异化品种与技术创新。上库力农
牧场依托自有科技站引进并繁育小麦品种，同时与 xx 农科
院合作开展科技研发和种子繁育等。xx 农牧场成立了现代
农业科技苑，专注小麦、油菜等品种选育、研发与推广。
xx 种业建立完善的马铃薯种质资源库，优化马铃薯种薯繁
育流程，提高繁育效率和种薯质量。
三是推广水肥一体化技术。xx、xx 等农牧场实施无膜
浅埋滴灌智能水肥一体化技术，精准控制水肥用量，实现
节本增效。xx 农牧场已实施该技术覆盖 x万亩，通过持续
实验与优化，推动农业稳产增收实现新突破。
四是强化粮食仓储管理。xx 农牧场通过更新和改造粮
食仓储设施，确保储存环境达到国家标准。采用科学的储
粮技术和管理手段，定期对粮食储存状况进行检测，保障
粮食品质与安全。
五是构建智慧农业体系。上库力农牧场打造现代农业智
慧集成区，涵盖智能水利、物资管理、仓储监控等系统，
依托“耕云”平台实现农业生产智能化转型，为新产品新
技术推广提供数据支持。
三、主要经验
（一）强化土地规范管理
土地是农垦企业发展“大基地、大企业、大产业”的核
心基础资源。一是土地管理规范化转型。xx 集团遵循“循
序渐进、确保稳定；扩大统管规模、确保企业增效和职工
增收”策略，推进土地管理规范化进程，逐步由“统分结
合、双层经营”向“统一规模化”模式转型。二是构建透
明化土地管理机制。为确保国有土地合理高效利用及国有
资产保值增值，实施公开竞价与标准化管理策略。每年，
农场均依据市场价格，通过公开竞拍的方式出租土地，并
严格执行土地用途管制。三是依法管理利用土地。农场严
格遵守《中华人民共和国土地管理法》关于“国家所有依
法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，发包方
和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义
务”的规定，对国有土地实行有偿使用制度。
（二）经营管理制度逐步理顺
xx 集团通过实施全面确权登记与深化内部管理体制改
革，确立了产权清晰、权责分明的现代企业治理架构。一
是确权登记成效显著。集团系统推进土地确权，精准界定
地块权属，有效减少土地纠纷，显著提升农场运营流畅度
与管理效率。二是创新农业经营体制。强化农牧场企业一
体化经营管理与服务职能，优化管理模式，建立健全农牧
场公司与职工、农牧场公司与集团公司之间合理的利益分
享和风险共担机制，逐步形成与职工身份相契合、与市场
接轨的经营面积、费用标准、租期等利益联结体系。三是
深度改革农场体制。涵盖管理架构优化、推行职工工分制
管理、岗位职责明确及考核评价体系强化，全面提升集团
下辖农场管理效能与农业生产稳定性、高效性。四是权责
体系健全。在集团下辖农场各级管理层之间建立了清晰明
确的权责体系，确保每位管理者与职工职责清晰、权限分
明，有效规避管理混乱与重叠。五是引入科学管理手段。
运用信息化管理平台与绩效考核系统，实现生产活动实时
监控与灵活调整，保障集团各项工作有序高效进行。
（三）强化农业科技创新驱动
xx 集团积极引进并高效应用现代农业科技，显著提升
农业科技化水平和生产效率。一是水肥技术革新增效。农
场广泛推行水肥一体化滴灌技术，并成功实施浅埋滴灌项
目，大幅提高了水肥资源的利用效率，促进了资源节约型
农业的发展。二是智慧农业引领发展。通过构建现代农业
信息中心“耕云”平台，农场集成了农情监测、智慧农机、
智慧水利和物资一卡通等多项功能，实现了农业生产的智
能化管理。
四、面临的问题与挑战
（一）公司化运作体制存在不足
xx 集团企业尚未完全建立起符合现代化要求的公司化
运作体系，其运作机制仍颇受计划经济时代惯性思维与操
作模式的影响。一是职能范围界定不清。集团企业不仅承
担其主营业务范围内的经济活动，也额外承担了包括防疫、
防汛等在内的本应由地方政府负责的社会事务，使得企业
的运营负担显著增加。由于承担了过多非核心业务，企业
难以集中全部资源和精力于提升经济效益和创造最大化的
价值。二是政企职能界限模糊。企业与地方政府之间的职
能划分不明确，特别是在防疫等关键领域。如，当有养殖
户未按规定进行疫苗接种时，企业需要自行承担费用进行
补种工作，此类“职能错位”现象加剧了企业的财务压力。
三是办社会职能剥离难题。在当前的运营架构下，xx 集团
农场都普遍承担着包括环境卫生、绿化维护、供热服务及
物业管理等在内的多项社会职能，加剧了企业的财务负担。
以xx 集团为例，目前仍有四项办社会职能未能实现彻底移
交，导致集团每年需额外承担约xxxx 万元的费用。
（二）土地权属争议多
在xx 集团企业的运营管理中，土地权属争议问题依然
突出，部分土地无法进行确权登记发证。莫拐农牧场有限
公司面临着大量农用地因权属争议而未能完成确权登记的
严峻挑战。类似的问题也出现在 xx 集团，仍有近 38 万亩
土地因位于林权证覆盖范围内，同样无法确权登记发证。
此外，周边农村集体组织对农垦国有土地的侵占行为时有
发生，加剧了土地权属争议问题的复杂性。
（三）政策支持保障力度不足
当前，政府针对农垦的财政补贴资金在实践中未能全面、
及时地下放至企业，且相关政策文件在表述上未能明确、
充分涵盖农垦企业，导致地方政府在执行过程中存在误解，
认为部分政策补贴仅针对农村、农民。农垦企业在涉农项
目、资金申报中被边缘化的情况时有发生。一些企业未纳
入自治区涉农项目支持范围，相关政策性资金和普惠性补
贴享受不到。如，在奶牛养殖业中，受限购政策及雀巢等
大型企业市场调整影响，大量养殖户不得不从奶牛养殖转
向肉牛养殖，然而，即便转型，肉牛养殖也面临着亏损的
风险。此外，农垦企业在提升农业社会化服务能力、推动
农机更新与智能化建设等关键领域，也亟需更多的政策和
资金支持。
五、思考与建议
一是坚定深化改革信心，全面增强农业发展动力。xx
在土地规范化管理及农业经营管理体制上的成就显著，但
为保障长远可持续发展，深化改革势在必行。因此，建议
持续推动集团化企业化改革，加大政策支持和扶持力度，
确保农垦改革措施有效执行与落地。同时，进一步明确改
革的具体目标，聚焦资源优化配置，通过推广先进的农业
技术和管理模式，加强农业科技创新和人才培养等措施为
xx 可持续发展注入新的动力。
二是完善土地管理制度，切实保障国有资产保值增值。
在土地管理层面，xx 应当继续深入推进土地确权登记工作，
积极调处与林权等存在的权属争议，对其他确权遗留问题，
按照“尊重历史、面对现实、互利互让”的原则，确保国
有土地的合法使用权、收益权和处分权得到明确界定和有
效保障。同时，建议建立健全土地租赁和承包管理制度，
通过引入市场化机制，合理确定土地租金，提高土地租金
收益，从而确保国有资产的保值增值。
三是强化科技支撑，显著提升农业生产效率。深化与科
研院所的合作，积极引进和推广优质高产的新品种，以优
化大田作物的品种结构，增强农产品的市场竞争力。注重
农机、农艺、监测检测等技术手段，重点开展品种引育、
精量播种、精确控水控肥、黑土地保护等关键技术。其次，
重点推进精量播种、精确控水控肥等关键技术的广泛应用，
实现农作物的精准管理，提升农业生产的科技含量和效率。
同时，注重水肥一体化技术的研究与推广应用。通过集成
灌溉和施肥技术，实现水肥同步供应，提高灌溉面积和水
利设施的利用效率，为农业生产注入强大的科技动力。
四是加强人才培养，构建现代化农业经营团队。人才是
农业发展的核心驱动力，xx 应加大对农业科技人员和管理
人员的专业培训力度，培养一批高素质、专业化的生产经
营、技术支撑和管理服务人才。定期组织专业技能培训、
行业交流和实践锻炼，确保人才队伍能够紧跟农业发展的
最新趋势，掌握先进的农业技术和管理方法。同时，进一
步优化薪酬制度，确保薪酬待遇与市场接轨，激发员工的
工作积极性和创造力。此外，完善考核激励机制，将个人
绩效与团队目标紧密结合，通过明确的奖励和惩罚措施，
全面提升整体管理水平。
五是有序推进农垦企业办社会职能剥离，切实减轻企业
运营负担。为精简农垦企业架构，减轻农垦企业的社会负
担，聚焦核心竞争力，借鉴其他垦区的有益经验，通过加
强与地方政府的深入沟通与协调，落实“授权委托、购买
服务”机制，实现社会职能的彻底剥离。具体操作上，可
以采用授权委托、购买服务的方式，将原本由农垦企业承
担的供热、物业等社会职能，逐步移交给地方政府或专业
的第三方公司进行管理，释放农垦企业活力，使其专注于
农业生产与经营，进而提升运营效率，强化市场竞争力。
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关于农垦改革发展情况调研报告为深入探究xx农垦在打造大型现代农牧业企业集团背景下，完善管理体制与经营机制的具体做法与经验，2024年x月，在农业农村部农垦局指导下xx经济发展中心、xx组成调研组赴xx农垦开展实地调研。调研组走访了xx农垦集团旗下的xx集团及其所属的xx服务公司、xx分公司、xx农牧场分公司。同时，还考察了xx、xx、xx、xx、xx等x个直属农牧场有限公司，深入农场生产基地、科技园区、粮食仓储库、现代农业信息中心、科技智能实验站等多个关键领域，与xx农垦集团及所属部分农场相关部门负责人围绕农牧场改革发展等议题进行了研讨。一、基本情况xx农垦集团有限公司（以下简称“xx集团”）...
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