关于深入推进基层减负的调研报告：负担在基层根子在上面减负需联动
2025-01-03
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关于深入推进基层减负的调研报告：负担
在基层根子在上面减负需联动
为全面掌握全县基层负担情况，探索切实可行的减负举措
2023 年11 月中旬至 12 月上旬，由 X县委办牵头，从县政
府办、县纪委监委、县委组织部抽调人员，组建基层减负
工作专班，深入乡村两级开展调研。
一、走基层、察实情——摸清基层负担重在哪里？
专班成员认真学习了上级基层减负文件会议精神，并通过
现场走访、座谈交流、问卷调查等形式，对全县 28 个乡镇
（街道）开展了调研，其中重点选取 5个乡镇（街道）、19
个村（社区）开展了“解剖麻雀”式调研，听取了两级书
记的情况介绍、对策建议。从调研情况来看，基层负担问
题种类繁多、形式多样，其中基层表现突出、干部反映强
烈的主要有“八座大山”：
一是“文山会海”反弹回潮、隐形变异。虽然“两办”对
文件会议进行了总量管控、严格把关，但通过调研发现，
文件方面，相关部门存在不发“红头”发“白头”，不发
正式文件发便函等现象，文件数量依然较多。据某某乡镇
（街道）初步统计：1－11 月通过协同平台收文 2615 个，
其中需要书记阅示的 858 个，平均每个工作日接近 4个；还
有部分单位统筹协调不够、文件反复修改，导致一文多发
现象。比如，9月15 日，县市场监管局印发《关于开展
“两节”前特种设备安全隐患排查的通知》，县文旅广体
局又转发《关于开展“两节”前特种设备安全隐患排查的
通知》；12 月7日，县市场监管局先后三次下发《关于开
展岁末年初特种设备安全隐患排查的通知》，后两次均备
注“以此份为准”。会议方面，虽然全县性会议有所下降
但相关县级领导和行业部门召开的协调会、调度会较为普
遍。据某某乡镇（街道）不完全统计，1－11 月，收到上级
会议通知约470 个，其中需要书记参加的约180 次，几乎每
个工作日都需要安排时间参加上级会议。
二是资料台账重复下达、多头报送。一方面，部门间统筹
联动不够，同样内容、不同格式的资料需要基层多头报送
比如，据某某乡镇（街道）反映，针对消防安全工作，应
急、商务、文旅、民政等多个科局均要求开展检查、报送
资料；针对防溺水工作，教育、妇联、团县委均要求报送
包保台账，内容相差无几；针对自建房方面，住建、自然
资源等部门的“全国农村危房改造信息系统”“农村房屋
安全系统”“X居民自建房安全专项整治管理平台”均要求
录入资料，需重复上户采集。另一方面，大部分总结、台
账、表册等资料既要交电子档、又要交领导签字盖章纸质
档，部分偏远乡镇（街道）往返县城耗时耗财，有的偏远
乡镇（街道）往返县城需要半天时间。再一方面，部分资
料填报量大、要求时间紧，有些甚至上午发通知，下午就
要求报送，还有部分台账的格式要求多次更改，基层疲于
应付。比如，据某某乡镇（街道）反映，12 月7日上午接
到县消防大队通知，当天下午4点前就要求报送今冬明春消
防工作相关资料，并将资料报送情况与考核挂钩；据某某
乡镇（街道）反映，县乡村振兴局《农村户厕问题摸排整
改工作台账》前后修改 6个版本；据某某乡镇（街道）某某
村支部书记反映，今年前 11 个月，就用了约5箱共 40 包约
2万页打印纸，平均每个工作日接近 100 页。
三是督导检查改头换面、应接不暇。虽然“两办”督查室
明确要求督查检查事项提前报备、纳入计划，各单位不得
擅自开展，但相关部门以调研、指导、督导等名义到乡镇
（街道）开展工作检查的情况依然偏多，有时就算工作很
忙，为了不“得罪”领导，也只能挤出时间陪同，耗费大
量精力。据侧面了解，某某乡镇（街道）一天之内先后迎
接农业、乡村振兴、安委会等 3个部门前来开展检查、调研
等活动，县农业农村局粮油站和经作站、乡村振兴局督导
迎省检和改厕验收均是同一天不同工作分两批前来。此外
在文明创建、乡村振兴等任务集中期，由于上级调研督导
多，陪同任务更重，甚至连班子会都开不齐。
四是打卡留痕摆拍作秀、群众反感。通过调研发现，许多
工作都需要现场拍照留痕作为迎检资料，不仅耗费精力，
而且很容易引发群众反感。比如，文明实践、平安建设等
多项工作都要求干部身穿红（蓝）马甲在街头、路面开展
志愿服务活动，而由于精力有限，有些只能走马观花，部
分群众觉得“干部一天到晚没事干，穿着马甲在街上晃
悠”。其中，在文明实践工作中，乡镇（街道）实践所、
村（社区）实践站每月必须开展理论宣讲、市民教育、健
身活动、文艺活动、科普宣传 5大类文明实践活动各 1次以
上，且均需拍图留痕；在综治工作中，要求网格员一日一
巡查，并对发现的问题上传照片。再比如，开展安全生产
食品安全等检查工作量较大，需要到辖区每家加油站、鞭
炮店、酒店餐馆现场察看，往往拍几张照片、看几本台账
就了事，“赶场式”“摆拍式”检查也让群众觉得实效不
大。
五是订刊观影类多量大、耗财费时。在财政压力较大的情
况下，书刊、报纸、电影票征订成为镇村两级一项较大的
经济负担，并且许多刊物订而不用，往往没拆封就当废纸
处理。比如，据某某乡镇（街道）初步统计，2023 年先后
订购《中国应急管理报》《法治日报》《老年养生保健天
天读》《新湘评论》等刊物，以及《八百矿工上井冈》
《何叔衡》等电影共 28 类，费用约 55 万多元，其中非党报
党刊约 17 类；另外，某某乡镇（街道）2023 年订购刊物、
电影共 33 类，费用 27 万多元。特别是大部分乡镇没有影院，
部分偏远乡镇往返县城观看电影往往需要占用多半天时间。
六是阵地建设“劳民伤财”、闲置荒废。通过调研发现，
部分职能部门要求镇村两级建阵地、挂牌子、制度上墙、
设独立办公场所，并作为检查考核内容，导致镇村两级办
公场所难以满足、“牌满为患”。据初步统计，全县共有
22 个部门要求乡镇（街道）建阵地 75 个，其中有 66 个要
求独立场所；有 12 个部门要求村级组织挂牌27 种。阵地场
所建设不仅需要投入较多财力，并且部分阵地实际使用率
不高，形成闲置浪费。据调研了解，仅武装部就需要在村
（社区）设立武装部办公室、民兵应急排办公室、国防教
育室、器材室、兵役登记站、青年民兵之家等6个阵地；再
比如，每个乡镇（街道）设立新时代文明实践所至少需要
投入1万元、每个村（社区）实践站至少投入5000 元以上，
而大部分未发挥太多效用。
七是电子政务各自为政、泛滥之势。电子政务本应便利基
层、服务基层，但实际工作中，因强制要求推广、滥用积
分排名等情况，让电子政务成为基层的新负担。据初步统
计，目前推广到乡镇的 APP、微信小程序有湘易办、道交安、
河林田长巡护、反电诈、中流击水（退役军人事务局）等
20 多个，不仅下达了下载、注册任务，还要求定期登录使
用、录入信息。比如，道交安每天需登录使用，并上传2条
以上信息；河林田长巡护系统，村级“三长”每周均需要
开展巡查、上传信息；中流击水每天需要登录使用、转发
点赞等。同时，有些APP 白天使用量大、网络不顺畅，干
部只能半夜加班上传信息。比如，“X居民自建房安全专项
整治管理平台”由于白天卡顿，只能半夜三更守着系统录
入数据。最后，微信工作群类型繁多，查收、回复各类群
消息耗时耗力。比如，某某乡镇（街道）党委委员、政法
委员共加入26 个微信工作群，某某乡镇（街道）某某村
（社区）妇女主任共加入29 个微信工作群，分别涉及平安
建设、武装、乡村振兴等工作。
八是属地管理无限放大、有苦难言。部分单位以属地管理
之名，向乡镇（街道）下压任务多、指导完成少，基层完
成难度极大。比如，市场主体培育方面，2023 年分配到乡
镇（街道）的任务共有7038 家，平均每个乡镇（街道）250
多家，许多乡镇层层下压到村、到组，动员村组干部及亲
友注册，有些群众甚至不知情就当上了“老板”，并且还
存在信息泄露风险；新农合征缴、秸秆禁烧等工作方面，
对乡村两级下指标、排名次、纳考核、抓罚款等简单粗暴
的手段用得多，进行业务指导、谋划有效措施相对不够。
二、挖病根、找症结——找准负担过重根在哪里？
2019 年3月中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层
减负的通知》以来，五年减负之路虽然取得一定成效，但
基层依然感觉负担越来越重。对此，专班成员通过归纳总
结、深入分析，认为基层负担过重，主要是有以下五个方
面的症结和根源：
（一）从政策层面来看，部分上级要求与基层实际存在错
位。
部分政策虽然出发点是好的，但在某些细节方面与基层实
际还不尽相符，导致政策在基层“水土不服”、难以推动
落实。比如，2019 年6月，市政府下发《关于重新划定高
污染燃料禁燃区的通告》，将木塘垸镇6个村（社区）划定
为高污染燃料禁燃区，仅1个社区未划入。按照相关规定，
高速公路环线外延1公里为禁燃区，而该镇6个村（社区）
均只有不到10％的农户在禁燃区实际范围，另外 90％的农
户被“一刀切”划入，不够科学，特别是由于液化气、天
然气成本较高，导致群众接纳意愿低、政府控煤阻力大。
再比如，对于秸秆禁烧政策，由于秸秆无法处理、禁烧后
虫病害增加，群众普遍反感；对于政务APP 推广，虽然初
衷是为了便民，但在农村留守老人居多、需求度不高等现
实情况下，硬性下达指标，给乡村干部带来不小压力。
（二）从政绩观念来看，部分单位出现偏差，存在本位主
义思想、唯上不顾下倾向。
减负之所以难，根子还是本位主义思想严重，都强调本部
门、本行业工作的重要性，都在基层找“存在感”，都希
望基层多来对接汇报，都热衷于完成上级下达的任务，而
忽视基层的实际情况。有时为了确保本部门工作争先进、
出经验，将中央和省委、市委、县委关于基层减负的要求
抛诸脑后，许多非中心工作也热衷于打通知、发通报、搞
排名、抓调度，用基层的“辛苦指数”换来本部门的“较
高分数”。
（三）从考评机制来看，部分考核“指挥棒”沦为部门
“赶牛鞭”。
虽然绩效考核方案已经明确了考核指标、事项和计分原则
但在推进工作过程中，有些部门单位滥用绩效考核“指挥
棒”，把“纳入年底绩效考核”作为“尚方宝剑”，随意
放大考核权限、考核细则，动辄“恐吓”基层，将平时报
送资料材料、落实临时性任务等工作情况作为考核依据，
使得基层对于部门下达的任何工作都不敢怠慢。
（四）从基层自身来看，责大权小、事多人少，“一根针
难穿千条线”。
镇村两级是基层治理的“神经末梢”，是各项工作的最终
落脚点。但在现行机制下，资源配置倒挂，承担事务最多
的乡村一级，却是人财权最弱的一级。优秀人才通过遴选
借调等途径流向上级机关，工作经费需要找上级部门讨要
许多权限下放不到位等等，导致基层如牛负重。
（五）从规定执行来看，基层减负“硬性规定”时常“柔
性落实”。
基层减负并不是一个新概念，近年来，从中央到省、市、
县，各级相继出台一系列关于精文简会、整治“文山会
海”、规范督查考核的硬性规定，但各级对于“基层减
负”往往是“平时挂在嘴上，忙时放在边上”，有时为了
更好推进工作，未严格执行减负规定要求，让基层减负沦
为“纸上减负”“数字减负”。
三、开方子、提对策——探寻减负降压路在哪里？
调查研究的根本目的是找准办法、解决问题，结合政策要
求和基层实际，就推进基层减负提4个方面的对策建议。
（一）“解铃还须系铃人”，减负降压必须以上率下、上
下联动。
一是领导带头示范。县级领导、县直单位和各乡镇（街
道）主要负责人带头学习领会习近平总书记关于力戒形式
主义、官僚主义的重要论述，带头树立和践行正确政绩观
发展观、权力观，带头将基层减负各项要求贯穿工作始终。
二是积极向上呼吁。对于上级纳入考核、县级无权整治的
APP 推广应用、志愿活动、学习任务等方面负担，积极向上
反映呼吁，争取将不切合基层实际、不利于工作推进的负
担，从源头上规范、精简。
三是推进上下联动。主题教育期间，上级明确将“文山会
海”、政务APP 过多过滥等形式主义官僚主义问题，列入
“表现在基层，根子在上面”需上下联动的问题清单。可
以以主题教育期间开展上下联动整改整治为契机，借用上
级权限和力量，解决一批自身难以破解的基层负担问题。
（二）“强化制度刚性执行是最好的保障”，减负降压必
须细化制度、落实制度。
一是推进减负措施更加细化量化。全面梳理中央、省、市
县各级各类减负措施，结合X实际进一步细化、量化、实化
各类精简文件会议、检查考核的举措，让上级减负措施更
好地在基层落地见效。
二是推进上级政策更接地气。在政策制定过程中，通过座
谈、书面等方式，广泛征求县乡村三级的基层意见，认真
研讨吸收有效建议，让政策更接地气、更贴人心，让政策
要求在基层落实更顺畅、无堵点、有实效。
三是推进减负要求从“纸上”落到“事上”。各级各单位
深入学习、严格执行中央《关于深化拓展整治形式主义为
基层减负工作的通知》和省委整治文山会海“十二个不
得”、市委改进文风会风规范调研接待“十条措施”、县
委严明会风会纪“十条规定”等文件精神，真正让基层减
负从“文件”走向“实践”，不让制度制定和具体落实
“两张皮”。
（三）“绩效考核‘指挥棒’不能偏”，减负降压必须精
简考核、优化考核。
一是指标要突出重点。在立足实际、突出重点的基础上，
持续为考核指标体系“瘦身”，重点围绕党的建设、高质
量发展、“十项提升工程”“五个现代强县”等重点领域
构建科学完整、精简务实的考核体系。
二是计分要科学优化。根据乡镇（街道）的面积大小、人
口数量、财力状况、工作重心等基础情况，实行个性化、
差异化考核打分，既不让客观条件、工作基础好的乡镇
（街道）毫无悬念和压力，也不让相对较差的乡镇（街
道）毫无希望和动力。同时，根据指标性质科学调整计分
方式，对党的建设等常规类指标实行排名计分，对招商引
资等定量类指标实行目标计分，实现差异化考核。
三是考核要公正公开。各考核责任单位要严格程序、严肃
纪律开展绩效考核工作，做到过程全公开、结果有公示、
异议可申诉，确保考核结果经得起实践检验，真正让考核
对象信服、干部群众认可、县委县政府满意。
（四）“基层减负不会一蹴而就”，减负降压必须动态监
测、跟踪问效。
一是加强减负监测。按照省市统一部署，全面推广应用文
会智治平台，线上监控基层文会情况。同时，借鉴“营商
环境工作监测点”经验，在全县选取 2－3个乡镇（街道）
和村（社区）作为基层减负监测点，抓好数据收集、整理
分析、情况监测。
二是定期清查梳理。定期听取、收集全县各乡镇（街道）
基层负担情况，对新情况、新现象、新表现进行动态式、
滚动式清理整治，防止各类负担“此消彼长”。
三是严格监督管理。将基层减负工作列入督查检查计划，
由“两办”牵头，采取“四不两直”的方式，对各部门落
实各项减负措施情况进行深入督导。开设基层减负匿名投
诉举报渠道，及时受理、核查、整治。
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关于深入推进基层减负的调研报告：负担在基层根子在上面减负需联动为全面掌握全县基层负担情况，探索切实可行的减负举措2023年11月中旬至12月上旬，由X县委办牵头，从县政府办、县纪委监委、县委组织部抽调人员，组建基层减负工作专班，深入乡村两级开展调研。一、走基层、察实情——摸清基层负担重在哪里？专班成员认真学习了上级基层减负文件会议精神，并通过现场走访、座谈交流、问卷调查等形式，对全县28个乡镇（街道）开展了调研，其中重点选取5个乡镇（街道）、19个村（社区）开展了“解剖麻雀”式调研，听取了两级书记的情况介绍、对策建议。从调研情况来看，基层负担问题种类繁多、形式多样，其中基层表现突出、干部反映强...
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