关于社区防灾减灾建设问题与对策分析报告
2025-01-03
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关于社区防灾减灾建设问题与对策分析报告
近年来，随着城市发展速度加快和全球变暖持续影响，
各类重特大灾害事故此起彼伏，并逐渐从“非常态”转变
为“常态”。xx 位于南海之滨、毗邻港澳，作为超大型城
市、先行示范区，人口密度全国第一，经济总量位居亚洲
城市前五，土地开发利用强度大、地质条件复杂，是各类
自然灾害多发的区域之一。如 20xx 年台风“杜鹃”造成
xx 人死亡，xx 人重伤，x人失踪，直接经济损失 x.x 亿元；
xxxx 年“x·xx”短时极端强降雨造成 xx 人死亡；xxxx 年
“x·x”极端特大暴雨造成直接经济损失超 xx.x 亿元。这些
惨痛教训深刻警示着我们，进一步提升突发事件应急处置
能力和防灾减灾水平，已是迫在眉睫。
2024 年x月xx 日，习近平总书记在中央全面深化改
革委员会第 x次会议上讲话中强调，要进一步提升基层应
急管理能力，推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关
口前移，有效防范化解重大安全风险，及时有力有效处置
各类灾害事故，筑牢安全底板，守牢安全底线。2024 年x
月x日，第 xx 届全国人民代表大会政府工作报告中再次强
调，要着力夯实安全生产和防灾减灾救灾基层基础，增强
风险防范、应急处置和支撑保障能力。
自20xx 年以来，全国已有超 x.x 万个社区获“全国综
合减灾示范社区”称号，各省市减灾社区建设工作正如火
如荼，但社区防灾减灾建设相关研究成果总体而言仍相对
欠缺。本文以 xx 市为例，分析了社区防灾减灾建设现状及
实践中发现的问题，提出基层防灾减灾能力提升的对策建
议。
一、社区防灾减灾现状与问题分析
xx 市委市政府一直高度重视基层防灾减灾建设工作，
20xx 年，率先启动全国综合减灾示范社区创建，是全国最
早开展减灾社区建设的城市之一。为进一步贯彻落实中共
中央国务院、省政府和市委市政府关于基层防灾减灾的工
作部署，xx 市始终坚持思路创新、改革有力，围绕打造综
合减灾社区“xx 品牌”做出一系列探索和尝试。20xx 年x
月，印发实施《xx 综合减灾社区创建实施方案（20xx—
2023 年）》，着重从顶层设计、宣传教育、队伍培训、业
务指导、统一标准、树立标杆等方面深入探索全市综合减
灾社区创建模式。20xx 年x月xx 日，xx 综合减灾社区创
建工作经验被国家发展改革委列入 xx 项xx 经济特区改革
创新举措之一，在全国范围内进行宣传推广。20xx 年x月，
xx 市地方标准《综合减灾社区创建指南》正式实施，该标
准基于 xx 综合减灾社区创建经验研究编制。截至 2023 年
年底，xx 已有 xxx 个社区获得“全国综合减灾示范社区”
称号，占全市社区数量的四分之一，创建率居全国前列；
全市所有社区（村）已全部完成xx 综合减灾社区创建任务，
实现 xxx%全覆盖，防灾减灾救灾基层基础实现稳步提升。
但由于城市快速发展、区域经济分布不均衡等客观环境的
影响，社区综合防灾减灾建设仍存在一系列困难和挑战。
（一）社区防灾减灾基础设施韧性不足。一是社区房
屋建筑抗震加固措施有待提升。xx 市位于东南沿海地震带，
具有发生中强地震的可能性，根据《建筑工程抗震设防分
类标准》（GB50223-2008），xx 市基本抗震设防烈度为
x度。
全市现存xx 万多栋自建房屋，建设标准不明确，握手
楼普遍存在，加盖、违建情况底数不清，加之自建房承载
了社区大部分人口的日常居住，人员极度密集，疏散通道
狭窄，安全风险隐患突出。此外，医院、学校等重点设防
类建筑，根据标准应按高于本地区抗震设防烈度一度的要
求加强其抗震措施，但实际上有超 xx%社区不掌握本辖区
抗震设防情况，抗震措施要求落实存在盲点。二是基础设
施灾害防御能力不明确。目前，城市道路的抗灾设防等级，
雨水管网的防洪排涝能力，地下空间的抗灾和应急疏散能
力，物资仓库和医疗机构的应灾供给线路可达性，供水、
供电、通信管线的灾害承受能力，城市和社区重点防御对
象的承灾能力等方面具体等级及底数清单均不明朗，若面
临极端情况，极易出现灾害风险时空分布不明确、应急物
资和救援队伍调度不精准、人员转移疏散路径和目的地不
合理等情况。三是社区应急避难场所建设和日常管理有待
加强。在场所建设方面，受社区现有建筑布局和地理位置
等客观条件限制，多数社区只能将现有的社区工作站、学
校、体育馆等场所改建或直接指定为紧急避险（避难）场
所，而这些场所和建筑完全符合避难场所建设要求的比较
少，在安全性和便利性等方面有所欠缺，甚至个别社区应
急避难场所设在 x～x层楼且楼梯狭窄，或只有一个出入口，
面对紧急情况，难以实现人员快速疏散。在日常管理方面，
部分社区未按要求制作并张贴应急避难场所功能分区图和
应急疏散路径图；避难场所启用演练不足，在场所紧急启
用过程中，由于应急避难场所日常管理单位和政府指定的
灾时接管单位之间的日常工作交叉较少，场所管理交接过
程缺乏明确的规范流程，导致场所在平灾转换期间易出现
管理真空地带，灾害发生时，难以保证避难场所快速有效
的运转。
（二）社区防灾减灾救灾保障有待提升。一是社区防
灾减灾资金保障不足。
街道、社区缺乏防灾减灾专项经费，部分社区在全国
综合减灾示范社区和 xx 综合减灾社区创建完成后，维护投
入不足，部分社区甚至连最基本的宣传经费都没有保障。
受后疫情时代影响，在开源节流的政策下，原有的隐患排
查整治、防灾减灾宣教培训、应急演练等方面工作经费被
大幅度压减，部分减灾工作出现断档现象，特别是深汕特
别合作区软硬件基础均较为落后，防灾减灾救灾经费缺口
更大，社区减灾工作质量亟待加强。二是社区应急物资保
障不足。部分社区“三防”、救灾等应急物资配置不规范、
数量不清、堆放混乱，日常管理不到位；防灾减灾设施设
备和物资保障不到位，防汛沙袋、抽水泵、橡皮艇等基本
物资装备缺乏，一旦遇到突发灾害事件，基层处置应对能
力较弱。三是基层工作人员流动性大。基层应急队伍人数
多，仅社区级灾害信息员超 xxxx 人，“三防”责任人超
xx 万人，还有网格巡查员等社区工作人员，但由于人员变
动较为频繁，且多数社区工作人员都身兼数职，防灾减灾
培训流于形式，导致社区工作人员对防灾减灾业务不够熟
悉，难以适应防大灾、抢大险的需要。
（三）社区内外联动仍明显不足。一是社区部门之间
联动方面，xx 多数社区未正式建立与街道应急管理、社会
事务办、派出所、医疗卫生等单位的协调联动机制，与社
区邻近综合消防救援队伍互联互通有待加强，面对基础设
施损毁点多面广、人员群死群伤的巨灾，社区应对、适应
和恢复过程都将面临巨大挑战。二是对外联动方面，与有
关社会组织、邻近社区、物业管理单位的协调联动机制多
流于形式或口头方面，特别是邻近社区之间的联动机制严
重不足。社区作为城市公共安全管理的最小单元，在灾害
风险管控方面的工作压力日渐增大，目前仅凭社区工作站
自身难以快速、有效应对突发的、极端的灾害事件。比如，
2023 年xx“x·x”极端特大暴雨期间，由于区级、街道级等
上级应急队伍和物资装备均调配至灾情最严重区域支援抢
险救灾，且外部道路淹没严重，短时间内很多社区无法马
上得到上级支援，只能自救，普遍出现“汪洋”中孤立无
援的情况。
（四）公众安全风险意识相对薄弱。近年，xx 因灾造
成人员伤亡的情况仍然偶有发生，重要原因之一就是安全
文化氛围尚未完全形成。一是以灾害风险管理为导向的安
全风险理念普及不足，社会公众安全素质有待提升，防灾
意识和自救互救能力薄弱的状况依然突出，强台风下“不
愿停工、不愿撤离”的现象时有发生。比如，20xx 年x月
台风“xx”期间，xx 一男子在xx 海域独坐海边，几次被巨
浪卷入海中，南澳派出所等救援力量冒着台风才将其解救。
二是外来流动人口数量巨大，防灾减灾宣教培训成效
不足。两轮全民核酸检测数据统计结果显示，xx2023 年实
际管理人口 xxxxx．x万人，其中，常住人口 xxxx 万人，
非深户xxxx.x 万人。部分社区防灾减灾宣传活动浮于表面，
加上缺乏常态化安排，内容较为单一，与日常生活联系不
够紧密，对社区居民的吸引力不强，难以产生实质的效果。
如何使社区防灾减灾救灾工作满足新形势下的要求，提高
社区居民的参与度，形成全民安全文化建设的局面，仍是
基层防灾减灾救灾工作的重要课题。三是小区安全管理和
防灾减灾责任全面落实不到位。“政府热、企业冷”“政
府着急、企业不急”等现象依然较为普遍，把安全文化建
设工作作为应付政府要求的差事，缺少深层次原因分析和
制度化管理研究。比如，2023 年xx“x·x”极端特大暴雨处
置过程，暴露出了部分社区物业存在主动作为不够、防范
意识较差等问题，防灾减灾政策执行不到位，防范行动不
及时，导致部分小区水淹严重，财产损失巨大。
二、对策与建议
（一）迭代升级，全面提升社区安全韧性能力。深入
总结xx 综合减灾社区创建经验，充分吸收国内外优秀理念，
将安全韧性理念贯穿社区防灾减灾救灾工作全过程和预防
应急救援恢复工作全周期，巩固已有成果，推动社区防灾
减灾救灾迭代升级。一是充分利用第一次全国自然灾害综
合风险普查成果，建立完善的风险管理制度和预警机制，
从灾害风险评估、隐患排查、应急预案编制和演练等方面
出发，针对不同类型、不同等级灾害风险的社区提出细化、
实化、差异化的分级防控措施要求，按照隐患和风险分布
情况，做好现场警示标志增改和隐患清单实时发布工作，
使居民远离灾害风险。二是加强灾害风险隐患排查整治。
定期开展社区房屋安全检查，地下空间等较高风险区域以
及重要场所和设施的安全检查，及时发现和处理存在的风
险和隐患，强化学校、医院、生命线系统等重点设防类设
施抗震措施，防止灾害事故的发生和扩大。积极推进智慧
社区建设，全过程、全方位助力社区精细化治理和数字化
升级，赋能现代化基础设施体系建设，系统提升社区防灾
减灾救灾能力。三是健全社区应急避难场所管理机制，进
一步规范社区应急避难场所的管理和使用；加强应急避难
场所选址的可达性评估和安全风险评估，全面梳理、分类
评估已建成避难场所安全性能，对不满足安全要求的避难
场所提出除险加固或更新改造策略。加大应急避难场所常
态化巡查督导力度，重点检查场所基本信息核实与更新、
日常维护与运行管理、功能分区与设施配置等，保障应急
避难场所的安全性、适用性。
（二）强化保障，全力夯实社区基层基础。一是加大
社区防灾减灾救灾的财政资金支持，建立社区防灾减灾经
费保障长效机制，确保经费按时落实到位，提高资金使用
效率。同时，鼓励社区拓宽防灾减灾救灾资金来源渠道，
吸纳物业、企业及社会力量参与社区公共安全管理工作。
二是加强社区应急物资储备。结合人口分布、应急避难场
所规划、交通运输网络等特点，统筹救灾物资储备空间布
局。建立储备物资管理台账，做好物资维护管理，确保物
资装备的可用性。与超市、企业等合作开展救灾应急物资
协议储备，保障灾后生活物资和应急救援设备等供给。三
是加强社区队伍建设。强化社区应急队伍、灾害信息员队
伍和志愿者队伍的一体化建设，持续完善机制，加强街道
和社区工作人员、消防员、物业管理人员、楼（栋）长、
志愿者等社区应急力量的突发事件处置和防灾减灾基础技
能培训，加快建成装备精良、一岗多能、行动高效的社区
应急处置队伍，织牢织密防灾减灾网络。
（三）多维联动，有效构建社区防灾减灾“一盘棋”。
一是着重提升社区安全韧性的自组织性，强调发挥党员带
头作用，大力推动社区建立民主协商、全方位联动机制，
确保极端灾害背景下社区仍能有效开展防灾减灾救灾方面
的组织、领导、动员和协调工作，鼓励社会组织、物业管
理、企事业单位、居民、志愿者等不同主体积极参与安全
韧性有关活动，强化社区共同治理理念，全面、系统提升
社区协同治理能力。二是持续推动社区与街道应急管理、
消防、公共服务办、派出所、医疗卫生、邻近社区等单位
建立协调联动机制，规范化开展防灾减灾救灾活动；与辖
区学校、医院、工贸企业、商场、物业等企事业单位建立
应急协同联动机制，有效提升社区自主组织韧性，确保社
区面对极端灾害仍能科学高效地组织、领导、动员和协调
应急处置各方面工作。
（四）文化引领，提升居民和社区工作人员减灾意识。
一是建立宣传动员机制，整合社会宣传资源，推动社区宣
传教育活动、应急预案演练常态化、多元化，全面启动多
媒体、多渠道、多形态宣教模式，持续通过电视、报刊、
“两微一网”、教育基地等宣教平台和防灾减灾日、安全
教育日等契机开展防灾减灾救灾系列宣教活动，结合当地
灾害特点，不断丰富宣传教育内容，吸引社区志愿者、居
民主动参与社区防灾减灾工作，营造全民参与防灾减灾的
良好氛围。二是构建社区安全应急知识宣传科普空间。实
现每个社区都有防灾减灾宣教场地和专区，鼓励住宅小区、
城中村及工业园区建设安全文化廊（宣传栏），构建社区
“x分钟安全宣教科普圈”。在梳理已有防灾减灾培训项目
成果的基础上，开展有针对性的教育培训活动，切实提升
防灾减灾教育培训质量。三是鼓励社区居民开展家庭应急
物资储备和制订家庭应急逃生计划，掌握紧急避险自救互
救常识和应急装备使用方法，逐步提升个人和家庭减灾能
力；积极出台各种激励措施，调动社区居民参与防灾减灾
的积极性，提高社区居民凝聚力和防灾减灾主人公意识，
形成社区防灾减灾文化。
三、结语
社区是城市管理的基础单元，既是各项防灾减灾救灾
工作的落脚点、着力点，更是城市公共安全治理的核心。
细化风险评估、加强经费保障、强化队伍建设、全方位联
动、持续深化防灾减灾宣教培训，全面推进社区防灾减灾
工作，有利于健全基层社区应急准备，提高基层社区综合
减灾能力，解决防灾减灾“最后一公里”问题。为此，社
区应当进一步推动管理手段、管理模式、管理理念创新，
完善基层治理体系，健全社区管理和服务体制，打造共建
共治共享的社区治理格局，全面提高社区灾害抵抗力、适
应力与恢复力，让社区更安全、更宜居，让居民更平安、
更幸福。
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关于社区防灾减灾建设问题与对策分析报告近年来，随着城市发展速度加快和全球变暖持续影响，各类重特大灾害事故此起彼伏，并逐渐从“非常态”转变为“常态”。xx位于南海之滨、毗邻港澳，作为超大型城市、先行示范区，人口密度全国第一，经济总量位居亚洲城市前五，土地开发利用强度大、地质条件复杂，是各类自然灾害多发的区域之一。如20xx年台风“杜鹃”造成xx人死亡，xx人重伤，x人失踪，直接经济损失x.x亿元；xxxx年“x·xx”短时极端强降雨造成xx人死亡；xxxx年“x·x”极端特大暴雨造成直接经济损失超xx.x亿元。这些惨痛教训深刻警示着我们，进一步提升突发事件应急处置能力和防灾减灾水平，已是迫在眉睫...
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