关于全市“23.7”极端强降雨灾后恢复重建关键问题及对策研究报告

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关于全市“23.7”极端强降雨灾后恢复重建关键问题及对

策研究报告

0．引言

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类

多，分布地域广，发生频率高，灾害损失重。多项研究表

明，近年来极端气候灾害的频率和强度正在全球范围内上

升，颠覆传统认知的极端天气事件频繁发生，水旱灾害趋

多趋频趋强趋广，极端性、反常性、复杂性、不确定性显

著增强。

近年来，极端天气引发的气象灾害增多，全国多地发生

过极端暴雨灾害：2012 年xx 发生“7.21”极端暴雨；

2021 年7月，河南、xx 等中部地区遭遇了极为罕见的持

续性暴雨，郑州、安阳等多个城市发生“7·20”洪涝灾害。

2023 年7月底至 8月初，京津冀地区遭遇连续 5天极端强

降雨，海河流域发生 60 年来最大流域性特大洪水，松花江

流域部分支流发生超实测记录洪水。

为了提高极端情况风险预见和处置能力，加快构建安全

可靠的水旱灾害防御体系，灾害发生后，国家要求开展灾

后恢复重建规划研究，全力提高城市防灾抗灾能力。本文

主要通过深入分析“23·7”特大洪涝灾害中暴露出的 xx 市

防洪体系存在的关键问题，以流域为单元，进行灾害及防

洪能力评估，完善各流域整体防洪体系，提高各项基础设

施防洪能力，以保障城市有效应对水旱灾害“黑天鹅”

“灰犀牛”事件，切实筑牢保障人民群众生命财产的安全

防线。

1．xx 市“23·7”极端强降雨及洪水防御

1．1洪水灾害

受台风“杜苏芮”影响，2023 年7月29 日至 8月2

日，xx 市遭遇了历史罕见的极端暴雨洪水，引发流域性特

大洪涝灾害，降雨过程持续 83h，全市平均降雨量

331mm，达到常年全年降雨量的 60%，其中房山区平均

降雨量 627mm，门头沟区平均降雨量 565mm，昌平区

平均降雨量 334mm。

暴雨中心位于大清河流域北部、永定河流域西南部，大

清河、永定河流域发生编号洪水，西部山区基础设施破坏

严重、损失重大，给经济社会发展和人民群众生命财产造

成重大损失。此次特大暴雨导致山洪、泥石流、城市内涝

等灾害齐发并发。全市多条河道发生洪涝水过程，水利工

程、供水排水设施受到较大冲击，损失严重。水库附属设

施、河道堤防及岸坡、数座闸门附属设施、水文测站、监

测设施等水利工程及设施在洪水过程中不同程度受损；大

量城乡供水厂站设施、污水处理厂站设施及供排水管线也

因标准偏低受淹受损，致使供排水停运或受到影响。

1．2洪水防御

“23·7”极端强降雨境内降水总量是 2012 年“7·21”降

水总量的 1.9 倍。xx 市河流均出现不同程度洪水过程，永

定河、大石河、拒马河等多个流域干支流同时发生历史性

特大洪水，北运河、潮白河也出现中等量级洪水。永定河

卢沟桥洪峰流量重现期超50 年一遇，是 1925 年以来最大

洪水。大石河漫水河站洪峰流量重现期超200 年一遇，是

有历史资料以来第一位。拒马河张坊站洪峰流量重现期超

30 年一遇，是有历史资料以来的第二位。

降雨洪水期间，xx 市五大流域已建上游水库起到了拦

洪削峰作用，全市 25 座水库超汛限水位运行，拦蓄洪水 4

亿多m3，有效发挥了削峰拦洪作用。其中：

（1）永定河流域的官厅、斋堂、大宁、滞洪水库拦蓄

上游洪水，削峰泄洪，官厅水库拦蓄了永定河上游境外全

部来水 7221 万m3，削峰率100%；斋堂水库拦蓄了支流

清水河上游洪水 7400 万m3，洪水削峰率大于 87%；永

定河大宁水库、滞洪水库也启用拦蓄洪水共7500 万m3。

（2）大清河流域的崇青水库入库洪峰达到 3068m3/s，水

库拦洪削峰率达到 89%，天开水库入库洪峰210m3/s，

水库拦洪削峰率达到 66.7%。（3）潮白河流域的大型水

库密云水库拦蓄洪水 1.25 亿m3，入库最大洪峰流量

2170m3/s；怀柔水库拦蓄了怀河上游洪水 5869 万m3，

削峰率60%。大水峪、西水峪、沙峪口水库都拦蓄了洪水。

（4）北运河流域的十三陵水库拦蓄洪水 2350 万m3，入

库最大洪峰流量 320m3/s。各流域主要水库拦蓄洪水情况

如表1所列。

为有效削减永定河山峡段下泄洪峰，三家店拦河闸提前

预泄，腾出调蓄库容，受上游雨水汇流及官厅山峡来水影

响，水位持续上涨，根据上游来水情况，研判泄洪方案，

逐级调整拦河闸泄洪流量，最大泄洪流量达到

3750m³/s。

本次洪水期间，中心城区按照“西蓄东排、南北分洪”

的调度原则，西蓄工程蓄滞洪水 473 万m³，突破历史最高

水位；昆明湖、玉渊潭湖拦蓄雨洪 129 万m³。南分洪开启

分洪道闸向凉水河分洪，泄洪592 万m³，减轻中心城区及

城市副中心防洪压力。北分洪向清河分洪 189 万m3，向

坝河分洪 86 万m3。为了拦蓄洪水，应急扒口启用了尚未

完全建成的白羊城、南口、东沙河蓄滞洪区。打通了洪水

蓄滞通道，消减了下泄洪峰。

2．灾后重建规划思路与目标

2．1规划思路

灾后恢复重建规划全面贯彻落实习近平总书记关于防汛

救灾工作的重要指示精神，统筹发展与安全、恢复重建与

能力提升，将水毁工程重建与韧性城市建设、人居环境改

善、“平急两用”设施建设等有机结合起来，以流域为单

元，按照点线面结合的思路，统筹上下游、左右岸、干支

流，全流域系统治理，完善以水库、河道及堤防、蓄滞洪

区为主要组成的流域防洪工程体系，综合考虑近中远期，

科学、系统、全面谋划恢复重建方案。

2．2规划目标

规划利用一年左右时间，全力恢复重建受灾区受损的水

利工程和供排水等基础设施，基本达到灾前标准和功能，

保障人民群众尽快恢复正常生产生活秩序，确保下年度汛

安全。利用 3年左右时间，全面完成灾后恢复重建任务，

灾区防灾减灾能力显著提升。同时，完善全市重要流域防

洪工程体系和非工程体系，保障中心城区、城市副中心、

新城和重点功能区防洪安全。长远立足京津冀协同发展，

科学系统谋划洪涝灾害防御治本之策。以流域为单元，构

建完善由河道及堤防、水库、蓄滞洪区组成的防洪工程体

系，高质量增强流域整体防洪保障能力，确保长治久安

[2]。

3．关键问题分析

3．1流域防洪体系尚不完善

全市五大流域防洪工程体系在极端暴雨洪水应对中发挥

了重要作用：上游大中型水库拦蓄洪水下泄；中游依靠骨

干河道堤防拦挡洪水，确保洪水安全下泄，同时保障了城

区防洪安全；部分蓄滞洪区分蓄洪水，减轻了下游河道洪

水压力。但是，巨大的灾害损失也同时暴露出重要流域防

洪及应急保障体系尚存在的薄弱环节。五大流域中，仅潮

白河、蓟运河（境内为泃河）两个流域基本形成较完善的

“上蓄、中疏、下排，有效治洪”的防洪工程体系，永定

河、大清河、北运河三大流域防洪体系尚不完善，上游部

分流域缺乏控制性工程，山区洪水不加控制下泄，直接冲

击下游平原区。

3．1.1 永定河流域

永定河主要承泄上游外来洪水和境内山洪，境内流域面

积3168km2，其中山区面积占 78%。永定河山峡段

1600km2 的山区洪水缺乏控制性工程，洪水下泄直冲平原

区，威胁 xx 中心城的安全。

永定河流域现状防洪体系基本可防御 100 年一遇洪水，

中上游通过官厅水库拦蓄境外洪水，通过斋堂水库拦蓄山

峡区间部分支流洪水，通过卢沟桥分洪枢纽工程及小清河

分洪区分泄永定河洪水入大宁、滞洪水库和大清河流域的

小清河分洪区，减轻永定河干流河道压力。永定河干流左

右堤防为一级堤防，可拦挡 100 年一遇洪水下泄，左堤部

分段堤防可抵御更高级别洪水，但是存在堤防不连续、部

分段沉降超高不足，且安全防御长度不够等问题。

根据《xx 市防洪排涝规划》[3]，中心城防洪标准为

200 年一遇，永定河现状防洪体系不能有效保障中心城防

洪安全，目前，仅靠永定河左堤拦挡高标准洪水，中心城

及下游大兴国际机场存在较大安全风险。

3．1.2 大清河流域

大清河流域 xx 境内河流主要包括拒马河及大石河、小

清河，主要承泄上游外来洪水和境内山洪，境内流域面积

2140km2，山区流域面积 1410km2，占66%，其中，

拒马河流域面积 364km2，大石河流域面积 1243km2，

小清河流域面积 395km2。大清河流域内山区水库控制的

流域面积仅占 21%，境内外近80%山区流域洪水不加控制

直接下泄冲击房山区及河北平原区。

大清河流域现状防洪体系中上游仅有崇青（总库容

0.26 亿m3）、天开（总库容 0.15 亿m3）、牛口峪（总

库容 0.1 亿m3）3座总库容 0.5 亿m3，防洪库容 0.3 亿

m3 的中型水库控制拦蓄山区洪水，利用小清河分洪区蓄滞

区域洪涝水，利用拒马河、大石河、小清河三大河流行泄

洪水，拒马河平原段河道行洪能力基本为 10 年一遇，大石

河为 20 年一遇、小清河为 50 年一遇。

规划房山区新城3个组团防洪标准均为 50 年一遇，流

域防洪体系不能保障其防洪安全，房山新城面临较大洪水

威胁。本次极端降雨洪水中拒马河、大石河、小清河均发

生超过现状行洪能力的洪水，造成较大洪水淹没损失和灾

害。

3．1.3 北运河流域

北运河流域位于永定河、潮白河冲洪积扇上，是全市平

原区面积最大、城市化程度最高的一个流域，中心城、城

市副中心、首都机场、以及昌平、顺义新城都位于该流域。

流域山区洪水控制率仅为45%，上游洪水缺乏控制性工程，

洪水下泄对部分区域造成较大冲击。北运河流域现状防洪

体系上游北部依靠十三陵（总库容 0.73 亿m3）、桃峪口

（总库容 0.1 亿m3）2座中型水库拦蓄控制山区洪水，中

下游利用已建的温榆河公园（在建）、西郊雨洪工程、宋

庄等蓄滞洪（涝）区控制干支流下泄洪涝水，减轻下游压

力。中心城区通过清河、坝河、通惠河、凉水河四条河道

排泄城区涝水入北运河干流，北运河干流利用堤防抵御穿

城而过的洪水，利用北运河榆林庄闸以下宽阔滩地槽蓄洪

水、削减洪峰，满足出境流量控泄要求。

流域防洪体系上游规划的西峰山、钻子岭两座中型水库

未建，导致上游洪水不加控制下泄，中下游河道压力较大，

昌平新城、未来科学城、城市副中心存在较大洪水威胁。

3．2重要保护对象防洪标准不高

防洪保护对象指受洪水威胁需要进行防洪保护的对象，

一般包括城镇、工矿企业、交通、电力、通信、文物等设

施。保护对象一般根据其经济、社会、政治、环境等因素

确定其重要性，xx 市中心城、新城、机场、开发区、科学

城等均为重要保护对象。

城市防洪标准是是城市防洪体系的综合抗洪能力的体现，

国内城市洪标准普遍采用洪水重现期或洪水发生的频率表

示，国外有些国家采用水文气象法计算设计洪水，或用可

能最大洪水来表示。此外，还有采用历史上实际发生的某

场大洪水作为城市防洪标准的。

国家标准《防洪标准》（GB50201—2014）明确规定

[4]，城市防洪标准的确定应根据城市政治、经济地位重要

性、常住人口或当量经济规模等指标，特别重要的城市防

洪标准应该大于等于 200 年一遇，重要城市为 200~100

年一遇，比较重要城市为 100~50 年一遇。民用机场根据

重要程度和飞行区划分其等级和防洪标准，特别重要的国

际机场防洪标准应大于等于 100 年一遇，防洪等级为I等、

年旅客吞吐量大于或等于 1000 万人次的民用运输机场，还

应按300 年一遇的防洪标准进行校核。此外，民用机场的

防洪标准不应低于所在城市的防洪标准。

城市防洪标准是城市防洪规划、设计、施工和运行管理

的重要依据，防洪标准的高低决定了人民生命财产的安全

程度[5]。防洪标准定的越高，城市越安全，防洪效益也越

高，但所需的工程投资就越大。因此，确定防洪标准不仅

是安全、技术性问题，还是包含政治、经济等社会因素在

内的综合性政策问题，应在规范规定的范围内合理确定

[6]。对社会经济地位重要，受灾后损失和影响巨大，应选

用较高的防洪标准。目前，全市城市及机场防洪标准均取

国家标准规范要求的下限，如xx 市中心城区防洪标准为

200 年一遇、城市副中心为 100 年一遇，新城为 50~100

年一遇，首都机场、大兴国际机场防洪标准为100 年一遇。

据资料显示[7]，美国一般城市防洪标准为100~500

年一遇，英国伦敦的防洪标准为1000 年一遇，日本东京、

大阪的防洪标准为200 年一遇（另加3m 高的防浪墙），

澳大利亚城市的防洪标准一般为150 年一遇。

考虑政治、社会、经济综合发展，同时依据国家规范、

国外大都市防洪标准确定情况，xx 市中心城及城市副中心、

大兴国际机场防洪标准取值均偏低。另外，由于现状防洪

体系不完善、防洪工程不达标，现状中心城区、城市副中

心、新城防洪标准也比较低，中心城防洪标准仅为

100~200 年一遇，城市副中心现状防洪标准为20~50 年

一遇，大兴国际机场现状防洪标准为100 年一遇。

3．3蓄滞洪区建设推进缓慢

蓄滞洪区是流域防洪体系的重要组成，是防洪安全保障

的“底牌”。xx 市蓄滞洪区分两类，一类是解决流域性超

额大洪水的国家级蓄滞洪区，一类是解决流域范围内河道

超额洪涝水的市区级蓄滞洪涝区。

xx 市国家级蓄滞洪区有 1处，即小清河分洪区。小清

河分洪区是永定河流域和大清河流域重要防洪工程，更是

保障首都安全的“法宝”。其分洪运用标准为100 年一遇

（永定河 100 年，小清河 50 年），分洪区内设施、安全

区标准与运用标准一致。目前，作为国家级蓄滞洪区，小

清河分洪区内安全区围堤及安全设施仍不健全，洪水下泄

通道及淹没范围、淹没风险目前尚未设置标志。

市区级蓄滞洪区建设推进缓慢，主要是规划用地性质和

范围不明确，现状用地与其规划功能不匹配，规划蓄滞洪

涝区一般位于沿河绿地等非建设用地内，这些地属性复杂，

部分属于村庄集体用地，部分规划为复合绿地，还有目前

为小区景观湖泊或数十年租售给高尔夫球场等商业用地

[8]。在“23·7”极端强降雨中，北运河流域的南口、白羊

城沟两处规划蓄滞洪区因未建设进退水设施，被迫扒口方

式启用，起到了很好的蓄滞洪作用，但其启用方式削峰时

机不佳，同时伴随安全风险，下一步需按照蓄滞洪区实施

方案，全流域从上游往下游、先干流后支流，逐级推进建

设，全面提高流域及重要保护对象防洪安全。

3．4山洪沟道治理未系统治理

山洪沟是山区小流域洪水通道，流域面积一般小于

200km2，汇流历时一般小于12h。xx 市山洪沟一般位于

海拔100m 高程以上的山丘区，涉及房山、门头沟、昌平、

延庆、怀柔、密云等10 个区共计352 条山洪沟，其中，

重点山洪沟共137 条。

多年来，山洪沟未进行过系统整治，部分发生过灾害的

山洪沟开展了以非工程措施为主的防御措施处置，并未对

其历史洪灾、地形地质条件、保护对象分布、沟道治理现

状及存在问题进行系统调查和对策研究。此次洪水中，房

山、门头沟、昌平大量山洪沟发生了因防洪抗冲能力低，

大量塌岸等险情，也有部分山洪沟道被村庄房屋或其他用

途侵占，洪水下泄通道受阻，造成水毁房塌、人亡等灾难。

部分山洪沟在沟域经济（山区河道经济开发）发展中过度

开发利用，景观或拦蓄水设施过度建设，占用行洪通道，

抬高水位，增加风险，造成洪水漫溢，道路行洪。还有些

山洪灾害是由于开山平坡建房，不建设相应的防洪导洪设

施，山洪水直接冲击房屋。

山洪沟治理应在具体分析山洪易发地区暴雨洪水特性、

历史山洪灾害、河道特点等基础上，因地制宜，分类处置。

4．对策及建议

4．1推进流域水库、蓄滞洪区建设，加快流域防洪体

系完善

应以流域为单元，京津冀一盘棋，打破行政区划，上下

游统筹，细化流域水文账，加快推进永定河流域、大清河

流域及北运河流域规划水库建设，有效控制上游山区洪水

下泄。建设规划蓄滞洪区及分洪道工程，完善流域“上蓄、

中疏、下排、有效治洪”的防洪体系及城市副中心“通州

堰”等工程体系。

陈家庄水库可结合坝址地质结构及淹没区涉及村庄、铁

路等重要设施等问题，由一座大型水库优化调整为多库

（中小库）联调的梯级水库。拒马河、大石河上游山区流

域面积大，下游平原区雄安、房山新城、涿州等重要城市

聚集，且有南水北调中线工程穿过，为了有效控制洪水，

需要京冀协同、流域统筹，研究确定水库（群）坝址规模、

功能定位。西峰山、钻子岭两座中型水库，要根据实际情

况进一步论证坝址，水库库容，为了提高城市副中心安全

性，可考虑西峰山水库扩大库容方案，钻子岭水库可结合

下游沙沟河水库联合调度进一步优化其库容。

此外，以北运河流域为主的规划的 4000 多万m³ 蓄滞

洪涝区需要进一步推进建设，主要是位于北运河流域的上

游支流的滞洪区和城区的蓄涝区。

4．2提高流域重要防护对象防洪保障能力，研究提高

防洪标准的保障方案

为了保障城市防洪安全，应按照“拒、绕、排”的思路，

分析外来、本地洪涝水账，规划建设相应的城市防洪工程

体系。对防洪体系尚不完善的流域，应尽快实施防洪保障

工程，确保流域整体防洪安全。河道防洪标准上下游应统

一考虑，跨省市河流需要区域协同，统一规划、统一治理、

统一调度。

中心城、城市副中心、国际机场应综合考虑政治、社会、

环境和工程等因素，从定性到定量，从局部到整体进行多

层次多方位考量，科学合理研究提高现状防洪标准及规划

防洪标准的可能性。城市不同区域可根据受洪水威胁情况

分别确定不同的防洪标准，对怀柔科学城、未来科学城等

较大规模、重要的工业园区也要根据实际情况确定其防洪

标准。另外，门头沟、房山等部分新城受山洪、泥石流等

威胁，应制定相应防洪标准。

为了保障重要保护对象的安全，应系统研究流域整体防

洪标准，防洪体系分阶段达标，优化论证规划水库库容和

防洪调度形式，加高加固干流河道堤防，同时，推进蓄滞

洪区建设，优化分蓄洪方案。城市副中心应该进一步完善

“通州堰”工程体系，考虑新辟分蓄洪区及分洪道方案，

加快推进流域防洪体系的完善。永定河、北运河等流域防

洪控制性工程考虑水库结合蓄滞洪区多举措方案，多举措

综合考虑，近期恢复重建阶段应对远期提标予以预留考虑。

4．3加强河湖水生态空间管控，留出洪水蓄泄空间

严守防洪安全底线和生态保护红线，有序清退违法违规

建设，依法加强空间用途管控，确保河道、湖泊等水生态

空间面积不减少，功能不降低，长效发挥行洪蓄水等基本

水利功能和生态保育等综合功能，保障流域防洪排涝安全

和水生态安全。山区河道要“先理水（沟道）、再理路、

后优化村庄规划布局”，加强河湖空间及城乡发展空间系

统管控。

4．4提升“有效治洪”综合能力

加强“有效治洪”综合能力对城市高质量发展具有重大

意义。防洪不是单一依靠水库、堤防等防洪工程，而是需

要全流域上下游一盘棋、京津冀一张网、工程和非工程措

施共同发力。全面提高整体综合能力，需要加快构建由气

象卫星与测雨雷达、雨量站、水文站共同组成的雨情水情

监测预报“三道防线”和水文水动力学模型组成的“四

预”（预报、预警、预演、预案）智慧化防洪指挥调度体

系。推进数字孪生流域、数字孪生水网、数字孪生工程试

点建设，持续迭代优化业务模块，通过数字化、网络化、

智能化手段，提升流域防洪管理能力和水平。

同时，通过进一步检视现有防洪法规，推动修订相关法

规条例，协助推进制定xx 市永定河保护条例，加强依法治

洪。完善道路、电力、供水、通信、污水处理厂站等城市

重要基础设施防洪标准体系，解决重要基础设施易受洪水

影响等问题，以及电力、通信设施等“一断致多断”等问

题，提高重点基础设施抗灾能力。加强洪涝灾害安全教育

普及，培育居民群众防大汛大灾意识，正确认识极端天气

事件，积极支持配合预警响应，同时提升应急自救能力。

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