以税赋能 助推新质生产力发展
2024-12-23
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以税赋能助推新质生产力发展
同志们：
高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，
迫切需要以新的生产力理论作为行动指南。2023 年9月，
习近平总书记在黑龙江考察调研时提到“新质生产力”；
2023 年12 月，“以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、
新模式、新动能，发展新质生产力”被列入中央经济工作
会议部署的重点经济任务；2024 年1月，习近平总书记在
中共中央政治局第十一次集体学习时对“新质生产力”展
开系统论述，并强调“发展新质生产力是推动高质量发展
的内在要求和重要着力点”。2024 年7月，党的二十届三
中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进
中国式现代化的决定》提出，要“健全因地制宜发展新质
生产力体制机制”。税收在国家治理中发挥基础性、支柱
性、保障性作用。借此机会，由我为大家作一堂党课报告
与同志们共同探讨交流。
一、提高认识，准确把握税收促进新质生产力形成的着
力点
（一）前端发力：着力促进革命性技术突破
科技创新是形成新质生产力的核心要素。必须通过颠覆
性的技术突破，带动劳动者、劳动资料和劳动对象及其优
化组合的跃升，才能实现全要素生产力的大幅度提升。然
而，由于科技创新所具有的高投入性、高风险性、强外溢
性和长周期性的特征导致企业部门难以完全承担创新过程
中所产生的高昂成本，税收成为政府支持科技创新的重要
工具。
一是为新型举国体制下的科技创新提供财力保障。由于
“卡脖子”风险和国家安全的紧迫需求，通过国家层面的
统一规划和战略引导，充分发挥人力和科研资源成为推动
创新的重要选择，而这种新型举国体制的实施离不开雄厚
的财力支持。税收作为国家筹集财力的基本形式，是我国
持续加大的科技创新投入的重要资金来源。2012—2021
年，全国仅源自一般 公 共预 算 的科学技术支出就 从
4452.63 亿元增长到 9321 亿元，10 年共计投入 7.07 万
亿元，为集成电路、光伏发电、新能源汽车及新一代信息
技术等关键领域的技术突破提供了重要保障。
二是通过组合式税收优惠政策为企业创新提供支持。党
的十八大以来，我国支持科技创新的税收政策得到持续优
化，基本形成了覆盖企业创新全周期的税收优惠政策体系
在初创期，普惠式税收优惠叠加创新创业平台等特定创新
主体的税收优惠降低了企业创新门槛；在成长期，不断加
码的研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等政策减轻了
企业税负，激励企业加大研发投入；在成熟期，对高新技
术企业的税率优惠、对符合条件的技术转让所得的减免税
优惠等政策，推动企业实现创新成果转化。这些政策协同
发力，形成了支持企业创新的全链条税收政策体系，大幅
降低了企业的税收负担，有效分担了企业的投资风险，从
而显著提升了企业的创新能力。
（二）中端衔接：着力赋能现代化产业体系建设
习近平总书记指出，要“整合科技创新资源，引领发展
战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”。这
表明，形成新质生产力的关键在于科技创新与产业发展的
深度融合。从内部环境看，科技创新若仅停留在理论或实
验室阶段，便无法转化为现实的全要素生产力，难以实现
经济发展质量和发展动力实质性提升。从外部环境看，新
一轮科技革命所带来的产业变革具有强垄断性，其表现出
的“赢者通吃”特性要求必须通过创新与产业一体化发展
以抢占全球产业竞争高地。税收除了可以在前端发力为产
业科技创新活动提供支持外，还可以重点从以下两个方面
赋能现代化产业体系建设。
一是为高质量科技成果转化提供税收支持。科技成果转
化是连接科技创新与产业发展的桥梁，是实现“从1到无
穷”路径演进的关键环节。在此过程中，税收能够通过调
动创新主体积极性以推动科技成果转化进程，加速形成现
实生产力。一方面，通过创新投资企业和天使投资个人等
所得税减免、科技企业孵化器等免征房产税和城镇土地使
用税等优惠政策为科技创新主体提供重要资本支持；另一
方面，通过技术转让所得税减免、股权期权和科技成果转
化现金奖励等个人所得税优惠政策为各类创新主体降低科
技成果转化成本，提高预期收益。
二是引导和助力现代化产业发展方向。习近平总书记在
论述新质生产力时多次强调了数字经济和绿色低碳循环发
展的重要性，为现代化产业体系的发展方向提供了科学指
引。税收对于引导和支持数字经济和绿色低碳循环发展具
有重要作用。对于数字经济而言，我国已经形成覆盖软件
集成电路和信息技术等数字经济核心产业的税收政策体系
有效推动了数字产业化和产业数字化进程。与此同时，逐
步完善的绿色税制也在促进产业走绿色高质量发展道路。
（三）后端跟进：着力构建与之相适应的体制机制
习近平总书记强调，新质生产力必须有与之相适应的新
型生产关系。这要求在形成新质生产力的过程中，必须坚
持以有效市场和有为政府相结合为指导，谋划与科技体制
改革相适应的税制改革。具体可以从以下两个方面着手。
一是积极推动全国统一大市场建设。要实现科技自主创
新和产业升级，必须消除阻碍各类优质生产要素向新兴生
产力流动的各种障碍，确保生产、分配、流通、消费等各
个环节的顺畅无阻，进而提升市场运作的效能。近年来，
税收在推动全国统一大市场建设方面取得显著成效。全面
实施营改增和增值税改革，消除了制造业和服务业产业链
中制度性的税收障碍，极大降低了企业税负；国税地税征
管体制改革则破除了影响和制约税收治理的体制性难题；
同时，深化“放管服”改革有力打通了纳税服务中存在的
难点堵点问题；最后，通过税收立法的快速推进，大力扫
除了全国统一大市场建设的税收法治性障碍。
二是着力构建高水平对外开放新格局。习近平总书记强
调，“要扩大高水平对外开放，为发展新质生产力营造良
好国际环境”。这为以高水平对外开放推动新质生产力发
展提供了重要的方法论。税收在营造良好国际环境中具有
不可替代的重要性，肩负着促进国际经济合作和维护国家
税收权益的使命。一方面，全链条式服务激励“引进来”
企业加大在华投资。税收协定网络的谈签和修订，从源头
上为企业消除国际重复征税的制度性负担；落实外资企业
研发税收优惠和成本分摊协议，精简审批程序和“非接触
式”办税服务，从过程中为企业减少税收负担和降低遵从
成本；落实外商利润暂不征收预提所得税优惠政策，从事
后为企业再投资提供现金流。另一方面，为“走出去”企
业营造确定性税收环境。通过提供国别（地区）投资税收
指南、建立海外税收案例库等“一站式”服务帮助企业做
好税法遵从和风险防控；组建专家团队为企业跨境税收争
议提供确定性解决方案。此外，积极参与国际税收治理，
通过深化征管合作和提出国际税收规则“中国主张”，维
护我国税收权益。
二、正视不足，切实增强税收促进新质生产力形成的紧
迫感
（一）税收筹集收入能力亟待加强，需提高重点领域的
政策调节精准性和有效性
一是通过税收筹集收入的能力处于全球较低水平。政府
需要根据科技创新活动所处阶段和所在领域对其参与方式
进行适应性调整，因此必须兼顾分散试错式投入和集中攻
关式投入两种方式，这无疑对财政汲取能力提出了更高的
要求。税收作为财政收入的最主要来源，相比较其他财政
收入具有覆盖面广和稳定性强的特征，因此被认为是衡量
现代国家财政汲取能力的核心指标。经过连续多年的减税
降 费 ，2023 年我国税收收入占GDP 的比重 仅 有
14.37%，虽然较2022 年13.77%有所回升，但在全球仍
处于较低水平。同时，2022 年和 2023 年我国税收收入占
我国政府收入的比重分 别仅为 45.79% 和47.56%，与
2022 年美国（72.85% ）、英国（72.85% ）、法国
（58.47%）、德国（53.13%）、意大利（61.71%）、
日本（56%）、俄罗斯（51.7%）、巴西（58.53%）和
南非（75.91%）等主要发达经济体和发展中经济体相比偏
低。因此，为确保税收对科技创新调节作用的有效实现，
下一步税制改革必须更加重视税收筹集财政收入的职能，
通过优化税制结构和完善税收管理来实现税收收入的增长。
二是税收优惠政策的精准性和有效性有待提升。目前我
国支持科技创新的税收优惠政策体系以覆盖创新链全过程
的普惠性政策为主体，同时以针对重点行业的特殊性政策
为补充。这种兼顾了创新主体受益公平性与特殊性的政策
体系为我国科技创新的持续发展作出了重要贡献，但是仍
存在普惠性政策有效性受限和特殊性政策针对性不足的问
题。一方面，大量仍处在研发阶段或产品市场推广初期、
尚未获得经济收益的企业无法获得政策的实质支持；另一
方面，以行业作为受益范围的政策设计与实现关键领域核
心技术革命性突破的迫切性不相适应，尚未围绕关键领域
核心技术的发展与应用作出系统性安排。以碳捕集、利用
与封存技术为例，相比美国针对碳捕集、利用与封存技术
全环节开展税收优惠，我国税收优惠政策呈现系统性弱、
可操作性差、针对性不强和优惠力度不够等问题。
（二）税制要素仍待优化，需提升与现代化产业体系的
契合度和适应性
一是税制结构有待进一步优化。近年来，得益于营改增
的全面实施和减税降费政策的持续推进，我国税制结构中
间接税占比较高的问题得到有效缓解，2013—2022 年，
间接税主体税种收入占比下降 9.8 个百分点，直接税主体
税种收入占比上升9个百分点。尽管如此，相比较美国、
英国、德国等发达经济体，我国税负在生产、再分配、使
用和积累各环节之间的分配中的“前重后轻”问题，以及
其在企业和居民纳税人之间的分配中的“重企轻人”等结
构问题仍然存在。尤其是占据我国税制主导地位的增值税
现行的税率结构、抵扣机制以及纳税人分类标准，与众多
战略性新兴产业以人力资本为主、物力资本为辅的发展特
性存在不匹配的问题。这种税制设计使得这些新兴产业的
税负相较于传统制造业更重，进而可能对新兴产业健康发
展构成阻碍。
二是税制体系覆盖面上略显狭窄，未能完全契合数字化
与绿色化的产业发展需求。具体而言，现行税制主要根植
于工业经济时代的思维框架，与数字经济的高速发展和内
在逻辑在税收职能、制度构成及分配机制等方面存在不匹
配。这不仅削弱了传统税收在数字经济中的调控作用，还
因税制设计的僵化而制约了数字经济的效率提升。同时，
税收分享机制的不完善也导致了数字经济“税源”与“税
权”在区域间的冲突。在绿色税收方面，环境保护税、资
源税和消费税等主要绿色税种征收范围相对有限，税率设
置也偏低。特别是缺乏与碳排放直接相关的税种，在一定
程度上削弱了税收在引导绿色发展方面的作用。此外，现
有的绿色税收优惠政策呈现出碎片化和单一化的特点，难
以满足企业在低碳转型不同阶段的多元化需求，从而不利
于长远的可持续发展。
三是税制设计对科技创新人才的激励略显不足。在人才
培养方面，企业所投入的人力资本难以纳入增值税抵扣链
条，同时职工教育经费在税前扣除方面也存在比例限制和
行业限制；对于个人而言，无论是学历继续教育还是职业
资格继续教育，专项附加扣除的力度均显不足，且缺乏差
异性的制度设计。这些问题使得现行税制在支持企业和个
人进行人力资本投资方面作用有限。在人才使用方面，对
科技创新人才能够产生直接激励作用的税收优惠政策主要
包括发明创造奖和科技成果奖的减免税优惠、股权期权激
励递延税收优惠、科技成果转化现金奖励税收优惠等。然
而在政策实际执行中，门槛高、限制严、奖金收入的计征
方式以及受益对象的实际匹配度较差等问题，共同导致了
税收优惠政策对科技创新人才的激励效果未能充分发挥。
（三）税收法治有待深化、税收征管机制有待健全，需
着力维护市场竞争的公平和统一性
一是税收法治建设有待深化。当前我国税收立法体系尚
显繁杂，立法主体较为多元且立法层级相对较低，导致法
规变动相对频繁，削弱了税法的权威性。这种情况不仅给
税务机关和纳税人缴费人带来遵循与适应的难题，也不利
于形成稳定的市场预期和公平的市场竞争环境。同时，税
收优惠政策的滥用或违规使用现象依然存在，一些地方通
过制造“税收洼地”等手段吸引企业投资，破坏了市场的
统一性，更阻碍了区域间生产要素的自由流动与资源的合
理配置。
二是税收征管机制有待健全。商业模式的不断创新加剧
了征纳双方的信息不对称，而数字经济的流动性、虚拟性
和隐匿性更是给税收征管带来了前所未有的挑战。此外，
从国际层面看，我国部分税收协定更新滞后，缺乏应对税
基侵蚀和利润转移的有效条款，且税收协定网络尚未实现
与经贸国家的全覆盖，削弱了我国税收权益的保障力度。
三、狠抓落实，不断推进促进新质生产力形成的税收治
理取得新成效
（一）稳定宏观税负，落实好结构性减税降费政策
为确保财政收入的稳定性和为财政政策的施展留有空间，
从普惠性减税降费转向实施更具针对性的结构性减税降费
成为必然选择。要通过税收政策的精准调整，使财税资源
聚焦以科技创新和现代化产业体系为代表的国家战略的重
点领域，实现财政安全与科技发展的良好互动。第一，瞄
准新一代信息技术、高端装备制造、生物产业等战略性新
兴产业和未来产业中处于关键地位的企业，给予其特殊税
收待遇，比如支持更高比例的研发费用加计扣除、参照集
成电路政策给予所得税优惠。第二，对税收优惠在促进科
技创新流程里效应发挥的薄弱处进行针对性补充，比如加
强对科技成果研发转化的税收优惠政策。第三，加强与其
他部门政策间的协调一致性，比如实现研发费用归集口径
在会计核算、高新技术企业认定和加计扣除中的统一与规
范。第四，定期对现行税收优惠政策进行绩效评价，并将
评价结果作为政策固定、延续、退出的重要依据，从而提
高政策的有效性。
（二）优化税制结构，推动创新链人才链产业链的深度
融合
一是深化增值税改革。尽管理论上单一税率的增值税最
能彰显税收中性原则，然而在实际操作中，多档税率设计
仍是众多国家的通行做法。截至 2022 年1月1日，经济
合作与发展组织（OECD）实行增值税的 37 个成员国中，
设置1档税率的仅有 8个。相较于这些OECD 成员国，我
国近年来增值税改革不断深化，税率已降至较低水准。在
维持宏观税负稳定的基础上，目前全面进一步合并税率的
条件尚未成熟。然而，为彰显我国对战略性新兴产业及未
来产业的扶持力度，可以借鉴诸多OECD 成员国为应对能
源成本上涨而采取的临时性降低税率措施，下调处于关键
领域和掌握核心技术的企业的增值税税率。此举不仅有助
于减轻这些企业因服务业低税率差异而承担的额外税负，
更能促进制造业与服务业的深度融合与协同发展。继续完
善增值税留抵退税政策，对关键领域的新设企业审慎放宽
纳税信用等级要求，减轻其筹建期的成本压力；同时，对
退税额实行年度限额管理，结合部分退税、部分留抵的方
式，实现减轻财政压力、激励企业持续稳健运营的目的。
二是逐步提高直接税比重，加强对科技创新人员的税收
激励。要缓解直接税与间接税的结构性失衡，关键在于提
升居民纳税收入占比，核心措施在于优化个人所得税制度
并建立健全财产税。此举既顺应了全球范围内降低企业税
负、加强对高收入者税收征管的改革趋势，也契合了激发
科技创新主体活力、优化人才激励机制的内在需求。从短
期看，需从个人所得税入手，通过降低科技创新人员的税
收负担，提高其创新回报来增强其创新动力，具体建议包
括对重点领域高端人才实施特殊优惠税率、对继续教育实
施分类专项附加扣除、拓宽科技成果转化现金奖励适用对
象、扩大股权激励和递延纳税的政策范围等。同时，可考
虑将部分财产转让所得并入个人所得税的综合征收范畴，
以规范财富积累方式，从而更有效地利用个人所得税推动
税收公平。从长期看，对房地产税、遗产税和赠与税的论
证设计，应着重考虑科技创新人才因素，确保税制设计能
够有效促进科技人才的发展与激励。
三是完善税收体系，促进实现现代化产业体系绿色化数
字化发展的正循环。第一，逐步构建数字税收体系，提高
税制与数字经济的匹配度。一方面，利用现有税种加强数
字经济治理，如根据数字经济活动的类型和收入性质，征
收对应的所得税和增值税；另一方面，加强对数据要素纳
入税收体系时的论证和设计，待条件成熟之际，通过法律
手段明确界定征纳双方的权责，规范税收要素，并确立清
晰的征管流程。第二，完善绿色税收体系，加强税收对产
业绿色发展的引导促进作用。首先，扩大征税范围。将大
量污染生态环境的行为纳入环境保护税的征收范围；将森
林、草地、滩涂纳入资源税的征收范围，同时积极稳妥推
动水资源税的试点扩围；将更多高耗能、高污染产品纳入
消费税的征收范围。其次，根据对环境危害的程度、资源
稀缺性和重要性等因素对环境保护税和资源税的税率进行
优化。再次，完善绿色税收优惠政策体系，充分发挥各个
税种的协同效应。最后，加强绿色税收的国际协调与合作
构建与碳边境调节机制衔接和协调的碳税制度。
（三）推动税收法治建设，营造良好的营商环境
一是推动税收法治建设走深走实，为营商环境注入税制
确定性和公平性。第一，要加快推进主要税种的立法进程，
将增值税、消费税等纳入法律规范，从源头上提升税收政
策的稳定性和透明度，为企业营造稳定、可预期的经营环
境。第二，要充分利用数字化手段完善税收治理，发挥大
数据、云计算和区块链等技术的优势，建立并完善涉税交
易数字管理系统，着力解决税基确定和纳税主体认定问题
为精细化税收征管提供数据信息支撑。
二是完善有利于高水平对外开放的税收体系，积极参与
国际税收治理。第一，要深化全球经贸合作，不断拓展税
收协定网络，力争覆盖所有经贸交往国家和地区，并针对
税基侵蚀和利润转移等新挑战，及时更新和完善既有税收
协定。第二，要健全跨境税收争议解决机制，为跨境纳税
人提供有效保障，同时严厉打击国际逃避税行为，坚决维
护国家税收权益和“走出去”企业、在华外国企业的税收
利益。第三，要积极参与国际税收治理体系的改革与建设
提升我国在国际税收规则制定中的话语权和影响力；同时
密切关注各国实施“双支柱”方案的最新进展，科学评估
其对我国及全球税收环境的影响，为我国未来政策制定提
供有力支撑。
我就讲这么多，谢谢大家！
摘要：
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以税赋能助推新质生产力发展同志们：高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，迫切需要以新的生产力理论作为行动指南。2023年9月，习近平总书记在黑龙江考察调研时提到“新质生产力”；2023年12月，“以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力”被列入中央经济工作会议部署的重点经济任务；2024年1月，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时对“新质生产力”展开系统论述，并强调“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“健全因地制宜发展新质...
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