2024-2025年节能降碳行动方案
2024-12-17
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2024-2025 年节能降碳行动方案
节能降碳是积极稳妥推进碳达峰碳中和、全面推进美丽
中国建设、促进经济社会发展全面绿色转型的重要举措。
为加大节能降碳工作推进力度，采取务实管用措施，尽最
大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标，制定本方案。
一、总体要求
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯
彻党的二十大精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生
态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全
面贯彻新发展理念，一以贯之坚持节约优先方针，完善能
源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，强化碳
排放强度管理，分领域分行业实施节能降碳专项行动，更
高水平更高质量做好节能降碳工作，更好发挥节能降碳的
经济效益、社会效益和生态效益，为实现碳达峰碳中和目
标奠定坚实基础。
2024 年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放
分别降低 2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加
值能源消耗降低 3.5%左右，非化石能源消费占比达到
18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约
5000 万吨标准煤、减排二氧化碳约 1.3 亿吨。
2025 年，非化石能源消费占比达到 20%左右，重点领
域和行业节能降碳改造形成节能量约 5000 万吨标准煤、减
排二氧化碳约 1.3 亿吨，尽最大努力完成“十四五”节能
降碳约束性指标。
二、重点任务
（一）化石能源消费减量替代行动
1.严格合理控制煤炭消费。加强煤炭清洁高效利用，推
动煤电低碳化改造和建设，推进煤电节能降碳改造、灵活
性改造、供热改造“三改联动”。严格实施大气污染防治
重点区域煤炭消费总量控制，重点削减非电力用煤，持续
推进燃煤锅炉关停整合、工业窑炉清洁能源替代和散煤治
理。对大气污染防治重点区域新建和改扩建用煤项目依法
实行煤炭等量或减量替代。合理控制半焦（兰炭）产业规
模。到 2025 年底，大气污染防治重点区域平原地区散煤基
本清零，基本淘汰 35 蒸吨/小时及以下燃煤锅炉及各类燃
煤设施。
2.优化油气消费结构。合理调控石油消费，推广先进生
物液体燃料、可持续航空燃料。加快页岩油（气）、煤层
气、致密油（气）等非常规油气资源规模化开发。有序引
导天然气消费，优先保障居民生活和北方地区清洁取暖。
除石化企业现有自备机组外，不得采用高硫石油焦作为燃
料。
（二）非化石能源消费提升行动
1.加大非化石能源开发力度。加快建设以沙漠、戈壁、
荒漠为重点的大型风电光伏基地。合理有序开发海上风电，
促进海洋能规模化开发利用，推动分布式新能源开发利用。
有序建设大型水电基地，积极安全有序发展核电，因地制
宜发展生物质能，统筹推进氢能发展。到 2025 年底，全国
非化石能源发电量占比达到 39%左右。
2.提升可再生能源消纳能力。加快建设大型风电光伏基
地外送通道，提升跨省跨区输电能力。加快配电网改造，
提升分布式新能源承载力。积极发展抽水蓄能、新型储能。
大力发展微电网、虚拟电厂、车网互动等新技术新模式。
到2025 年底，全国抽水蓄能、新型储能装机分别超过
6200 万千瓦、4000 万千瓦；各地区需求响应能力一般应
达到最大用电负荷的3%—5%，年度最大用电负荷峰谷差
率超过 40%的地区需求响应能力应达到最大用电负荷的
5%以上。
3.大力促进非化石能源消费。科学合理确定新能源发展
规模，在保证经济性前提下，资源条件较好地区的新能源
利用率可降低至90%。“十四五”前三年节能降碳指标进
度滞后地区要实行新上项目非化石能源消费承诺，“十四
五”后两年新上高耗能项目的非化石能源消费比例不得低
于20%，鼓励地方结合实际提高比例要求。加强可再生能
源绿色电力证书（以下简称绿证）交易与节能降碳政策衔
接，2024 年底实现绿证核发全覆盖。
（三）钢铁行业节能降碳行动
1.加强钢铁产能产量调控。严格落实钢铁产能置换，严
禁以机械加工、铸造、铁合金等名义新增钢铁产能，严防
“地条钢”产能死灰复燃。2024 年继续实施粗钢产量调控。
“十四五”前三年节能降碳指标完成进度滞后的地区，
“十四五”后两年原则上不得新增钢铁产能。新建和改扩
建钢铁冶炼项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平。
2.深入调整钢铁产品结构。大力发展高性能特种钢等高
端钢铁产品，严控低附加值基础原材料产品出口。推行钢
铁、焦化、烧结一体化布局，大幅减少独立焦化、烧结和
热轧企业及工序。大力推进废钢循环利用，支持发展电炉
短流程炼钢。到 2025 年底，电炉钢产量占粗钢总产量比例
力争提升至 15%，废钢利用量达到 3亿吨。
3.加快钢铁行业节能降碳改造。推进高炉炉顶煤气、焦
炉煤气余热、低品位余热综合利用，推广铁水一罐到底、
铸坯热装热送等工序衔接技术。加强氢冶金等低碳冶炼技
术示范应用。到 2025 年底，钢铁行业能效标杆水平以上产
能占比达到 30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或
淘汰退出，全国 80%以上钢铁产能完成超低排放改造；与
2023 年相比，吨钢综合能耗降低 2%左右，余热余压余能
自发电率提高3个百分点以上。2024—2025 年，钢铁行
业节能降碳改造形成节能量约 2000 万吨标准煤、减排二氧
化碳约 5300 万吨。
（四）石化化工行业节能降碳行动
1.严格石化化工产业政策要求。强化石化产业规划布局
刚性约束。严控炼油、电石、磷铵、黄磷等行业新增产能，
禁止新建用汞的聚氯乙烯、氯乙烯产能，严格控制新增延
迟焦化生产规模。新建和改扩建石化化工项目须达到能效
标杆水平和环保绩效A级水平，用于置换的产能须按要求
及时关停并拆除主要生产设施。全面淘汰 200 万吨/年及以
下常减压装置。到 2025 年底，全国原油一次加工能力控制
在10 亿吨以内。
2.加快石化化工行业节能降碳改造。实施能量系统优化，
加强高压低压蒸汽、驰放气、余热余压等回收利用，推广
大型高效压缩机、先进气化炉等节能设备。到 2025 年底，
炼油、乙烯、合成氨、电石行业能效标杆水平以上产能占
比超过 30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰
退出。2024—2025 年，石化化工行业节能降碳改造形成
节能量约 4000 万吨标准煤、减排二氧化碳约 1.1 亿吨。
3.推进石化化工工艺流程再造。加快推广新一代离子膜
电解槽等先进工艺。大力推进可再生能源替代，鼓励可再
生能源制氢技术研发应用，支持建设绿氢炼化工程，逐步
降低行业煤制氢用量。有序推进蒸汽驱动改电力驱动，鼓
励大型石化化工园区探索利用核能供汽供热。
（五）有色金属行业节能降碳行动
1.优化有色金属产能布局。严格落实电解铝产能置换，
从严控制铜、氧化铝等冶炼新增产能，合理布局硅、锂、
镁等行业新增产能。大力发展再生金属产业。到 2025 年底，
再生金属供应占比达到 24%以上，铝水直接合金化比例提
高到 90%以上。
2.严格新增有色金属项目准入。新建和改扩建电解铝项
目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平，新建和改扩
建氧化铝项目能效须达到强制性能耗限额标准先进值。新
建多晶硅、锂电池正负极项目能效须达到行业先进水平。
3.推进有色金属行业节能降碳改造。推广高效稳定铝电
解、铜锍连续吹炼、竖式还原炼镁、大型矿热炉制硅等先
进技术，加快有色金属行业节能降碳改造。到 2025 年底，
电解铝行业能效标杆水平以上产能占比达到 30%，可再生
能源使用比例达到 25%以上；铜、铅、锌冶炼能效标杆水
平以上产能占比达到 50%；有色金属行业能效基准水平以
下产能完成技术改造或淘汰退出。2024—2025 年，有色
金属行业节能降碳改造形成节能量约 500 万吨标准煤、减
排二氧化碳约 1300 万吨。
（六）建材行业节能降碳行动
1.加强建材行业产能产量调控。严格落实水泥、平板玻
璃产能置换。加强建材行业产量监测预警，推动水泥错峰
生产常态化。鼓励尾矿、废石、废渣、工业副产石膏等综
合利用。到 2025 年底，全国水泥熟料产能控制在18 亿吨
左右。
2.严格新增建材项目准入。新建和改扩建水泥、陶瓷、
平板玻璃项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平。
大力发展绿色建材，推动基础原材料制品化、墙体保温材
料轻型化和装饰装修材料装配化。到 2025 年底，水泥、陶
瓷行业能效标杆水平以上产能占比达到 30%，平板玻璃行
业能效标杆水平以上产能占比达到 20%，建材行业能效基
准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出。
3.推进建材行业节能降碳改造。优化建材行业用能结构，
推进用煤电气化。加快水泥原料替代，提升工业固体废弃
物资源化利用水平。推广浮法玻璃一窑多线、陶瓷干法制
粉、低阻旋风预热器、高效篦冷机等节能工艺和设备。到
2025 年底，大气污染防治重点区域 50%左右水泥熟料产
能完成超低排放改造。2024—2025 年，建材行业节能降
碳改造形成节能量约 1000 万吨标准煤、减排二氧化碳约
2600 万吨。
（七）建筑节能降碳行动
1.加快建造方式转型。严格执行建筑节能降碳强制性标
准，强化绿色设计和施工管理，研发推广新型建材及先进
技术。大力发展装配式建筑，积极推动智能建造，加快建
筑光伏一体化建设。因地制宜推进北方地区清洁取暖，推
动余热供暖规模化发展。到 2025 年底，城镇新建建筑全面
执行绿色建筑标准，新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光
伏覆盖率力争达到 50%，城镇建筑可再生能源替代率达到
8%，新建超低能耗建筑、近零能耗建筑面积较2023 年增
长2000 万平方米以上。
2.推进存量建筑改造。落实大规模设备更新有关政策，
结合城市更新行动、老旧小区改造等工作，推进热泵机组、
散热器、冷水机组、外窗（幕墙）、外墙（屋顶）保温、
照明设备、电梯、老旧供热管网等更新升级，加快建筑节
能改造。加快供热计量改造和按热量收费，各地区要结合
实际明确量化目标和改造时限。实施节能门窗推广行动。
到2025 年底，完成既有建筑节能改造面积较2023 年增长
2亿平方米以上，城市供热管网热损失较2020 年降低 2个
百分点左右，改造后的居住建筑、公共建筑节能率分别提
高30%、20%。
3.加强建筑运行管理。分批次开展公共建筑和居住建筑
节能督查检查。建立公共建筑运行调适制度，严格公共建
筑室内温度控制。在大型公共建筑中探索推广用电设备智
能群控技术，合理调配用电负荷。
（八）交通运输节能降碳行动
1.推进低碳交通基础设施建设。提升车站、铁路、机场
等用能电气化水平，推动非道路移动机械新能源化，加快
国内运输船舶和港口岸电设施匹配改造。鼓励交通枢纽场
站及路网沿线建设光伏发电设施。加强充电基础设施建设。
因地制宜发展城市轨道交通、快速公交系统，加快推进公
交专用道连续成网。完善城市慢行系统。
2.推进交通运输装备低碳转型。加快淘汰老旧机动车，
提高营运车辆能耗限值准入标准。逐步取消各地新能源汽
车购买限制。落实便利新能源汽车通行等支持政策。推动
公共领域车辆电动化，有序推广新能源中重型货车，发展
零排放货运车队。推进老旧运输船舶报废更新，推动开展
沿海内河船舶电气化改造工程试点。到 2025 年底，交通运
输领域二氧化碳排放强度较2020 年降低 5%。
3.优化交通运输结构。推进港口集疏运铁路、物流园区
及大型工矿企业铁路专用线建设，推动大宗货物及集装箱
中长距离运输“公转铁”、“公转水”。加快发展多式联
运，推动重点行业清洁运输。实施城市公共交通优先发展
战略。加快城市货运配送绿色低碳、集约高效发展。到
2025 年底，铁路和水路货运量分别较2020 年增长
10%、12%，铁路单位换算周转量综合能耗较2020 年降
低4.5%。
（九）公共机构节能降碳行动
1.加强公共机构节能降碳管理。严格实施对公共机构的
节能目标责任评价考核，探索能耗定额预算制度。各级机
关事务管理部门每年要将机关节能目标责任评价考核结果
报告同级人民政府。到 2025 年底，公共机构单位建筑面积
能耗、单位建筑面积碳排放、人均综合能耗分别较2020 年
降低 5%、7%、6%。
2.实施公共机构节能降碳改造。实施公共机构节能降碳
改造和用能设备更新清单管理。推进煤炭减量替代，加快
淘汰老旧柴油公务用车。到 2025 年底，公共机构煤炭消费
占比降至13%以下，中央和国家机关新增锅炉、变配电、
电梯、供热、制冷等重点用能设备能效先进水平占比达到
80%。
（十）用能产品设备节能降碳行动
1.加快用能产品设备和设施更新改造。动态更新重点用
能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平，推动重
点用能设备更新升级，加快数据中心节能降碳改造。与
2021 年相比，2025 年工业锅炉、电站锅炉平均运行热效
率分别提高5个百分点以上、0.5 个百分点以上，在运高效
节能电机、高效节能变压器占比分别提高5个百分点以上、
10 个百分点以上，在运工商业制冷设备、家用制冷设备、
通用照明设备中的高效节能产品占比分别达到
40%、60%、50%。
2.加强废旧产品设备循环利用。加快废旧物资循环利用
体系建设，加强废旧产品设备回收处置供需对接。开展企
业回收目标责任制行动。加强工业装备、信息通信、风电
光伏、动力电池等回收利用。建立重要资源消耗、回收利
用、处理处置、再生原料消费等基础数据库。
三、管理机制
（一）强化节能降碳目标责任和评价考核。落实原料用
能和非化石能源不纳入能源消耗总量和强度调控等政策，
细化分解各地区和重点领域、重点行业节能降碳目标任务。
严格实施节能目标责任评价考核，统筹考核节能改造量和
非化石能源消费量。加强节能降碳形势分析，实施能耗强
度降低提醒预警，强化碳排放强度降低进展评估。压实企
业节能降碳主体责任。在中央企业负责人经营业绩考核中
强化节能降碳目标考核。
（二）严格固定资产投资项目节能审查和环评审批。加
强节能审查源头把关，切实发挥能耗、排放、技术等标准
牵引作用，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上
马。建立重大项目节能审查权限动态调整机制，研究按机
制上收个别重点行业特大型项目节能审查权限，加强节能
审查事中事后监管。将碳排放评价有关要求纳入固定资产
投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评
价。严格落实建设项目环境影响评价制度，开展重点行业
建设项目温室气体排放环境影响评价。重大能源工程建设
依法开展规划环境影响评价。
（三）加强重点用能单位节能降碳管理。建立重点用能
单位节能管理档案，强化能源利用状况报告报送审查，完
善能耗在线监测系统建设运行。开展重点领域能效诊断，
建立健全节能降碳改造和用能设备更新项目储备清单。将
可再生能源电力消纳责任权重分解至重点用能单位。实行
重点用能单位化石能源消费预算管理，超出预算部分通过
购买绿电绿证进行抵消。
（四）加大节能监察力度。加快健全省、市、县三级节
能监察体系，统筹运用综合行政执法、市场监管执法、特
种设备监察、信用管理等手段，加强节能法律法规政策标
准执行情况监督检查。到 2024 年底，各地区完成 60%以
上重点用能单位节能监察；到2025 年底，实现重点用能单
位节能监察全覆盖。
（五）加强能源消费和碳排放统计核算。建立与节能降
碳目标管理相适应的能耗和碳排放统计快报制度，提高数
据准确性和时效性。夯实化石能源、非化石能源、原料用
能等统计核算基础。积极开展以电力、碳市场数据为基础
的能源消费和碳排放监测分析。
四、支撑保障
（一）健全制度标准。推动修订节约能源法，适时完善
固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单位节能管理
办法、节能监察办法等制度，强化激励约束，实施能源消
费全链条管理。完善全国碳市场法规体系。结合推动大规
模设备更新和消费品以旧换新，对标国内国际先进水平，
加快强制性节能标准制修订，扩大标准覆盖范围。按照相
关行业和产品设备能效前5%、前20%、前80%水平，设
置节能标准 1级、2级、3级（或 5级）指标。
（二）完善价格政策。落实煤电容量电价，深化新能源
上网电价市场化改革，研究完善储能价格机制。严禁对高
耗能行业实施电价优惠。强化价格政策与产业政策、环保
政策的协同，综合考虑能耗、环保绩效水平，完善高耗能
行业阶梯电价制度。深化供热计量收费改革，有序推行两
部制热价。
（三）加强资金支持。发挥政府投资带动放大效应，积
极支持节能降碳改造和用能设备更新，推动扩大有效投资。
鼓励各地区通过现有资金渠道，支持节能降碳改造、用能
设备更新、能源和碳排放统计核算能力提升。落实好有利
于节能降碳的财税政策。发挥绿色金融作用，引导金融机
构按照市场化法治化原则为节能降碳项目提供资金支持。
（四）强化科技引领。充分发挥国家重大科技专项作用，
集中攻关一批节能降碳关键共性技术。扎实推进绿色低碳
先进技术示范工程建设。修订发布绿色技术推广目录，倡
导最佳节能技术和最佳节能实践。积极培育重点用能产品
设备、重点行业企业和公共机构能效“领跑者”。
（五）健全市场化机制。积极推广节能咨询、诊断、设
计、融资、改造、托管等“一站式”综合服务模式。推进
用能权有偿使用和交易，支持有条件的地区开展用能权跨
省交易。稳妥扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，逐步
推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式。对纳入全
国碳排放权交易市场的重点排放单位实施碳排放配额管理。
有序建设温室气体自愿减排交易市场，夯实数据质量监管
机制。加快建设绿证交易市场，做好与碳市场衔接，扩大
绿电消费规模。
（六）实施全民行动。结合全国生态日、全国节能宣传
周、全国低碳日等活动，加大节能降碳宣传力度，倡导简
约适度、绿色低碳的生活方式，增强全民节能降碳意识和
能力。充分发挥媒体作用，完善公众参与制度，加大对能
源浪费行为的曝光力度，营造人人、事事、时时参与节能
降碳的新风尚。
各地区、各部门要在党中央集中统一领导下，锚定目标
任务，加大攻坚力度，狠抓工作落实，坚持先立后破，稳
妥把握工作节奏，在持续推动能效提升、排放降低的同时，
着力保障高质量发展用能需求，尽最大努力完成“十四
五”节能降碳约束性指标。国家发展改革委要加强统筹协
调，做好工作调度，强化节能目标责任评价考核。生态环
境部要加强“十四五”碳排放强度降低目标管理。各有关
部门要按照职责分工细化举措，压实责任，推动各项任务
落实落细。地方各级人民政府对本行政区域节能降碳工作
负总责，主要负责同志是第一责任人，要细化落实方案，
强化部署推进。重大事项及时按程序请示报告。
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2024-2025年节能降碳行动方案节能降碳是积极稳妥推进碳达峰碳中和、全面推进美丽中国建设、促进经济社会发展全面绿色转型的重要举措。为加大节能降碳工作推进力度，采取务实管用措施，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标，制定本方案。一、总体要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，一以贯之坚持节约优先方针，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，强化碳排放强度管理，分领域分行业实施节能降碳专项行动，更高水平更高质量做好节能降碳工作，更好发挥节能降碳的经济...
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