推动完善矛盾纠纷化解联动工作机制
2024-12-17
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推动完善矛盾纠纷化解联动工作机制
同志们：
习近平法治思想的核心要义之一，就是坚持在法治轨道
上推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥法治固
根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持依法应对重大挑
战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。当前
我国正处于全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族
伟大复兴的关键时期，经济社会高质量发展的同时，社会
内部矛盾也呈现上升趋势。对此，习近平总书记指出：
“党的百年奋斗历程告诉我们，党和人民事业能不能沿着
正确方向前进，取决于我们能否准确认识和把握社会主要
矛盾、确定中心任务。”各级法院干部必须进一步学习贯
彻习近平法治思想，从根本利益一致的角度认识矛盾纠纷
积极探求矛盾纠纷实质性化解有效的途径和方法，注重在
法治轨道上平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为
推动我国的制度优势更好地转化为适应新时代发展需要的
社会治理效能。借此机会，由我为大家作一堂党课报告，
与同志们共同探讨交流。
一、当前社会矛盾纠纷的特点及其成因
当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中
华民族伟大复兴的关键时期。二者同步交织、相互激荡，
构成我们全面建设社会主义现代化国家的历史坐标和时代
背景。因此，要从经济社会发展的总体趋势和当前所处的
具体历史阶段来分析研判，从中找出规律，借以提升矛盾
纠纷预防化解的科学化水平。
（一）矛盾纠纷的特点。矛盾易发多发。当前，我国正
处于转型发展关键期和深化改革攻坚期，也是经济社会风
险和矛盾的凸显期，各类社会矛盾纠纷呈现报警量多、案
件量多、信访量多的“三多”现象。例如，2023 年全国法
院收案4557.37 万件（含诉前调解成功案件 1199.81 万
件），增长15.62%。部分省份法院人均结案数超过 500
件。矛盾较为尖锐。矛盾纠纷的形成因素多、生成过程复
杂，社会矛盾纠纷往往极易由一般性的民间纠纷演变为民
事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形态。从矛盾纠
纷的内容来看，社会纠纷表现出多种形式，既有传统的婚
姻家庭、赡养、抚养、借贷、宅基地等纠纷，也有如企业
改制、行政行为不当、生产安全、医患事故等众多新型社
会矛盾纠纷。而且经济承压和焦虑情绪导致各类矛盾风险
燃点低、爆点多，“家情邻债”纠纷引发民转刑、刑转命
等极端案事件频发。矛盾错综复杂。具体表现非常复杂，
包括主体多元、传播扩散快等。信息化进程的加速，互联
网、手机和新媒体的普及，为民众社会参与提供了更为便
捷、广泛的渠道，民众社会参与的自觉性、自主性和积极
性显著提高，对于社会发展进程中的各种问题更加关注。
在此背景下，舆情传播速度非常快，社会矛盾极易扩散，
稍有不慎就可能产生“蝴蝶效应”，形成群体性事件。
（二）矛盾纠纷的成因。从某种意义上说，现阶段社会
矛盾的增长有其历史必然性。一般而言，以英美法德为代
表的先发国家只需要完成一个转型，即由传统社会走向现
代社会，且这个转型时间会持续一至两个世纪之长。但对
于中国来说，则要在一个相对较短的时间内同时完成两个
转型，即不但要完成由传统社会向现代社会的转型，并且
还完成由计划经济体制向市场经济体制转型。因此，巨量
的历史任务就这样被挤压在中国数十年的时间之中，势必
会造成多种多样的社会矛盾。新时代我国社会主要矛盾发
生变化。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主
要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡
不充分的发展之间的矛盾。人们不仅对物质文化生活提出
了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环
境等方面的要求日益增长，从“有没有”转向“好不好”
从量的增长转向质的提升。诉求的多样化，导致矛盾纠纷
呈现多发性、多领域、多主体发展态势。经济增长波动给
社会面带来冲击。唯物主义历史观揭示了人类历史发展的
一般规律，即生产力决定生产关系、经济基础决定上层建
筑，从这个角度看，所有社会问题的根源都可以归结为经
济问题。近年来，受国际国内多种因素影响，消费、投资
出口“三驾马车”动力相对不足，经济下行压力加大，暴
露出一些矛盾问题，比如收入分配以及劳资关系等问题。
职能部门缺位、错位助长了社会矛盾的发生。在日常的
社会管理和服务过程当中，一些部门滥用职权，不依法行
政或执法监督不严不公，一些工作人员素质不高，法治意
识淡薄，处理事情有失公正，加上基层调解机制不健全，
也是造成社会矛盾激化的重要原因。
二、要更好地认识法律意义上的矛盾纠纷
通常所说的矛盾纠纷的概念非常广泛，涵盖了社会矛盾、
经济矛盾、政治矛盾、价值观矛盾等多个层面。这里的矛
盾纠纷专指法律意义上的矛盾纠纷，是可以通过法律规范
调整的。准确把握此类矛盾纠纷的特征，有助于对其精准
识别和依法解决。
（一）基于某一法律关系或者法律事实。法律关系主要
包括民事法律关系、刑事法律关系和行政法律关系。法律
事实则是能够引起法律关系产生、变更或消灭的现象，如
出生、死亡等。法律意义上的社会矛盾纠纷，就是基于这
些法律关系或法律事实而形成的。对于那些非法律因素引
发的社会矛盾纠纷，尽管它们对于当事人来说可能也是非
常重要的“社会公平正义”问题，但难以通过法律来解决。
（二）有具体的权利义务内容。在现实生活中，无论是
个人之间的纠纷，还是企业之间的纠纷，都存在着各种权
利和义务关系的问题。这种权利和义务可以是由法律明确
规定的，也可以是由法律授权当事人在法律的范围内自行
约定的。所谓纠纷，其实就是一方当事人基于某种权利，
要求对方当事人履行一定义务而发生的争执。如果某个纠
纷缺少了权利或义务的要素，则不能成为法律意义上的纠
纷。例如，监督性质的投诉就不属于此类纠纷，因为对监
督类诉求的答复并未创设新的权利义务关系。
（三）利益诉求必须正当、合理、合法。在现代法治社
会，虽然表达利益诉求是公民的权利，但凡事都要讲法度
讲法理。诉求正当，很重要的标准是它是否合乎比例原则
具体包括“目的正当”“手段理性”。诉求合理是由群众
生产、生活等实际需要和社会承受能力来确定的。诉求合
法，即合乎法律条款，合乎政策规定。
（四）以现有救济手段为限。无救济则无权利。法律必
须建立权利救济途径，让权利被侵犯的人能够获得救济的
机会。同态复仇式的私力救济，其基础一般是谋求自身利
益最大化，因此无法站在客观公正的立场上解决问题。因
此，公力救济优先于私力救济，私力救济被严格限制，对
权利的救济要通过法律允许的手段，并在法律规定的范围
内进行，否则不具有合法性。
（五）确保司法裁判能够终局。通过诉讼方式解决社会
矛盾纠纷是人类社会几千年总结的经验和制度成果。司法
不是矛盾纠纷解决的唯一方法，甚至也不是最优方法，但
一定是最后的途径。如果司法不能终局解决纠纷，民众必
将寻求司法之外的，甚至是暴力的途径来表达和实现诉求
最终会导致社会矛盾激化、失控。因此，维护司法裁判的
终局性和权威性，对于解决矛盾纠纷、维护社会稳定至关
重要。
三、为什么要强调矛盾纠纷的实质性化解
马克思主义基本理论认为，社会矛盾无时不有，无处不
在。但是，如果只是程序性终结矛盾纠纷，不能实质性化
解，不仅不能让基层真正稳定，还会为社会治理埋下更深
的隐患。强调实质性化解矛盾纠纷的原因主要在于以下四
个方面。
（一）由我国的根本性质所决定。我国的国家性质决定
了我们必须实质性化解矛盾纠纷。我国宪法第1条规定，
中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的
人民民主专政的社会主义国家。中国共产党领导是中国特
色社会主义最本质的特征。不同于西方国家在两党制或多
党制下互相对垒、交替执政，中国共产党长期执政，决定
了我们不能让矛盾纠纷积累拖延、留到未来解决，无论纠
纷进入一审、二审、再审或者是检察院抗诉，甚至信访程
序，要坚持在党委的领导下加以解决。
（二）矛盾纠纷的性质是人民内部矛盾。新中国建立之
初，毛泽东同志提出，社会主义社会仍然存在矛盾，并且
存在敌我之间和人民内部两类性质根本不同的矛盾，前者
需要用强制的、专政的方法去解决，后者只能用民主的、
说服教育的方法去解决，绝不能用解决敌我矛盾的方法解
决人民内部的矛盾。进入新时代，我国社会矛盾主要表现
为在根本利益一致基础上的人民内部矛盾。这一性质决定
了它有如下特点：第一是可以解决，第二是可以用比较平
和方式解决，第三是可以彻底解决。因此，只要方法适当
这些人民内部矛盾都可以也必须通过现有途径和现有条件
解决。
（三）“和为贵”的传统文化影响。“贵和尚中、善解
能容，厚德载物、和而不同”的宽容品格，是我们民族所
追求的一种文化理念。中华民族传统的“和为贵”思想深
刻影响着民众的诉讼观念，造就了中华民族放眼长远、追
求和谐的纠纷解决艺术文化。这一独特文化，在强调法治
的同时，更加注重发挥道德的教育引导作用，将中国传统
司法文化有机融入现代社会治理体系之中，注重矛盾纠纷
化解过程中“情、理、法”的有效融合，注重处理结果上
的法律效果与社会效果有机统一，既实现了通过法治来化
解矛盾纠纷的社会治理目的，又促进了中华优秀传统文化
的传承复兴和与时俱进。
（四）我们党历来重视实质性化解矛盾纠纷。我们党在
革命、建设、改革各个时期都提出了遵循社会发展规律和
把握时代特性的矛盾纠纷预防调处化解政策，创造了许多
矛盾纠纷化解经验。比如，新民主主义革命时期的“马锡
五审判方式”，坚持群众路线，倡导审判与调解相结合的
办案方法，成为东方审判经验的重要代表。这些不同历史
时期的矛盾纠纷化解方法，历来为我们党所重视，或成为
国家政策，或制定为法律法规，彰显了中国共产党人“以
人民为中心”的使命宗旨，蕴含着对“定分止争、惩恶扬
善、安居乐业”的法律效果、社会效果和政治效果相统一
的价值追求。
四、做好矛盾纠纷实质性化解工作的基本原则
（一）坚持以习近平法治思想为指导。习近平法治思想
是马克思主义理论中国化时代化的最新成果，是全面依法
治国、在法治轨道上推进中国式现代化的根本遵循和行动
指南。对于矛盾纠纷实质性化解，习近平总书记作出了很
多重要论述，如“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大
国’。我国有 14 亿人口，大大小小的事都要打官司，那必
然不堪重负”“要推动更多法治力量向引导和疏导端用
力”。我们要深刻领悟“两个确立”的决定性意义，进一
步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维
护”，坚持把习近平法治思想作为矛盾纠纷实质性化解工
作的根本遵循，将各种矛盾纠纷化解方式纳入法治轨道，
在法律框架下分清是非、在权利义务统一中判断对错，从
根本上实现定分止争。
（二）坚持从政治上看问题。习近平总书记强调，“要
增强领导干部政治警觉性和政治鉴别力”“各级干部特别
是领导干部要善于从政治上看问题，站稳立场、把准方
向”。这要求我们在推进社会治理创新过程中必须切实增
强政治意识，善于从政治上分析和解决社会领域的矛盾问
题，在推动社会治理现代化、实质性化解矛盾纠纷过程中
也必须坚持从政治上看。在处理矛盾纠纷的过程中，我们
要时刻保持头脑清醒，增强底线思维和忧患意识，提高防
范政治风险的政治敏锐性，对于一些苗头性、倾向性问题
要提高警惕并做好防范措施，努力推动矛盾纠纷实质性化
解，切实做到案结事了人和，不断厚植党的执政基础。
（三）坚持和发展新时代“枫桥经验”。习近平总书记
深刻指出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’
完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”“及时把矛盾
纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。“枫桥经验”的核
心要义，就是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，
就地化解”。坚持和发展新时代“枫桥经验”是我们党治
国理政的重要经验，是实践证明行之有效的人民内部矛盾
预防和化解方案。要充分认识坚持和发展新时代“枫桥经
验”的重大意义，注重综合运用多种方式化解矛盾纠纷，
推动关口前移，完善重大决策社会稳定风险评估机制，加
快监测预警体系建设，完善应急处置机制，最大限度把矛
盾风险防范化解在基层和萌芽状态。
（四）坚持法治思维和法治方法，严守法治底线。习近
平总书记强调，要“不断提高运用法治思维和法治方式深
化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能
力”。强调法治观念、法治思维，就是要求我们无论在任
何情况下都要坚持依法办事。越是形势吃劲、情况紧急的
时刻，越是重大复杂、社会关注的案件，越要守住底线，
坚持依法办事。要把强化法治观念、严格依法办事作为践
行看齐意识的实际行动，善用法治思维和法治方式防范化
解风险矛盾，以依法办事的实际行动推进国家治理法治化
水平的提升，以此体现我们对党、对国家、对人民、对法
律的绝对忠诚。
五、人民法院如何做好矛盾纠纷实质性化解工作
在矛盾纠纷处理上，人民法院要把“案结事了政通人
和”作为工作追求的目标，多元运用调解化解手段，发挥
好司法裁判的价值引领和释法明理功能，做实矛盾纠纷实
质性化解工作，努力实现办案法律效果、政治效果、社会
效果的有机统一。
（一）立足调解方式结案。调解作为我国最具特色的化
解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，具有非对抗性
经济性、及时性等优势，在维护我国社会基层长期稳定中
发挥着独特的作用。调解结案就没有上诉和执行等问题，
也就不会带来“一案结而多案生”的衍生案件问题。通过
调解让矛盾双方自愿签署调解书，实现案结事了人和，比
作出正确的司法判决难度更大、要求更高。因此，要把调
解工作贯彻到司法领域全过程，在法律框架内，对各类民
事、刑事附带民事、行政赔偿、执行案件依法进行调解、
和解工作，把调解为主、调解优先真正落到实处。
（二）注重一审案件质量。当前，全国 80%的案件在基
层，提高一审服判息诉率对推动实质性化解矛盾纠纷至关
重要。正是由于部分一审案件没有做到服判息诉、案结事
了，衍生出了大量的二审、执行、申诉、再审案件，极大
地消耗了法官的时间精力，增加了当事人的诉讼成本。基
层法院和法官要切实担负起本级和本诉讼环节的审判责任
在裁判时就应统筹后续的执行工作，避免不当裁判无法执
行而再生纷争；在裁判本案时就要兼顾潜在的关联案件，
进而选择最适合的处理方案，致力于把矛盾化解在一审、
化解在基层，努力提升一审案件服判息诉率，让纠纷通过
尽可能少的诉讼环节得到及时有效解决。
（三）推动行政机关“一把手”出庭应诉。行政机关负
责人出庭是行政诉讼法的明文规定，只有被诉行政机关
“一把手”不能出庭的时候，才可以委托相应的工作人员
司法实践证明，被诉行政机关“一把手”出庭应诉，一方
面有助于全面了解案件的真实情况以及本部门执法中存在
的突出问题，在此基础上举一反三、完善工作机制和制度
规范建设，从根本上促进行政机关工作人员依法行政意识
和能力水平的提升。另一方面，“一把手”出庭应诉还有
利于快速解决行政案件，尤其在处理案情较为简单明确的
案件时，“一把手”能够当场决定，对于促进当事人和解
促进行政争议彻底解决具有积极意义。
（四）严格规范执行案件“终本”。案件执行终了，是
矛盾纠纷实质性化解的重要标志。当被执行人没有足额财
产可供执行时，执行单位会裁定终结本次执行（即“终
本”），待发现财产线索后再恢复执行。但执行申请人可
能认为案件“终本”是法院敷衍了事，自身胜诉权益无法
兑现，容易引起更深层次的矛盾，诱发涉法涉诉上访案件
因此，在办案中要深化执源治理，树立“立审执一体化”
观念，在一、二审就要考虑案件执行问题，切实提高自动
履行率。不仅要关注结案率，更加要注重案件的实际办理
效果，多和解结案，提高实际执结率、执行和解率，以此
减少社会矛盾和涉执信访。
（五）重视对刑事案件被害人权益的保护。在司法实践
中，长期存在刑事附带民事判决的履行率、执行率较低等
问题，导致刑事被害人权益不能得到充分保障，成为引发
矛盾纠纷的重要原因。要突出救助重点，确保有限的救助
资金用于最需要救助的对象，特别是遭受严重暴力犯罪侵
害、导致严重伤残或死亡的被害人或其近亲属，帮助其解
决基本生活问题。要不断创新工作机制，探索建立多方参
与的救助格局和多元化的救助模式，对于暂时未纳入救助
范围的刑事被害人或者实施救助后仍然面临生活困难的，
帮助其申请社会救助，会同相关部门形成工作合力，更加
有效地维护刑事被害人的权益。
（六）做好释法说理工作。习近平总书记强调：“法律
不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。”要坚持
以法为据、以理服人、以情感人，既要义正词严讲清“法
理”，又要循循善诱讲明“事理”，感同身受讲透“情
理”，让当事人胜败皆明、心服口服。当前，司法机关在
释法说理方面还存在一些问题，有的不屑于把裁判理由告
知老百姓，有的不善于运用群众听得懂的语言来阐明法律
规定和裁判理由。这些情况导致的信息不对称，会造成人
民群众对司法办案的误解。因此，要重视释法说理在司法
办案中的重要作用，不仅要讲清楚法律本身的道理，还要
体现“法理情”相协调，用规范的语言、准确的表达、清
晰的逻辑，增强判决的说理效果，防止激化矛盾或者引发
新的矛盾。
（七）敢于和善于终结矛盾纠纷。对有关部门已经审查
清楚、结论明确的涉法涉诉案件反复申诉、反复上访、重
复上访，不仅劳民伤财，而且浪费司法资源，社会关系和
社会秩序也难免处于不稳定状态。因此，对于已经穷尽法
律程序的涉法涉诉信访事项，要敢于终结矛盾纠纷，支持
依法作出的判决、裁定。办案机关、当事人都要自觉接受
和维护已依法作出的终局裁判。对于反复缠访缠诉的，经
过案件审查、评查等方式，认定其反映问题已经得到公正
处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序
从某种意义上说，“依法终结”就是运用法治思维和法治
方式努力实现案结事了，实现维护人民群众合法权益与维
护司法权威的统一。
（八）加强司法建议工作。司法建议是法律赋予人民法
院的重要职责，是人民法院延伸审判职能作用、拓展审判
效果、参与社会治理的重要切入点，是促进实现中国式社
会治理现代化的重要抓手。实践证明，司法建议对于“抓
前端、治未病”，促进矛盾纠纷源头预防化解发挥了重要
作用。要准确把握司法建议的工作方向和重点，进一步强
化社会治理共同体意识，积极争取地方党委、人大、政府
的支持，正确处理与被建议对象的关系，推动形成党委领
导、法院负责、部门协同、多方共治的司法建议工作新格
局。
我就讲这么多，谢谢！
摘要：
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推动完善矛盾纠纷化解联动工作机制同志们：习近平法治思想的核心要义之一，就是坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。当前我国正处于全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的关键时期，经济社会高质量发展的同时，社会内部矛盾也呈现上升趋势。对此，习近平总书记指出：“党的百年奋斗历程告诉我们，党和人民事业能不能沿着正确方向前进，取决于我们能否准确认识和把握社会主要矛盾、确定中心任务。”各级法院干部必须进一步学习贯彻习近平法治思想，从根本利益一致的角度认识矛盾纠纷积极探求矛盾纠...
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