党课：充分发挥财政职能作用为县域经济社会高质量发展提供坚强支撑
2024-12-12
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党课：充分发挥财政职能作用为县域经济社会高质量发展
提供坚强支撑
同志们：
党的 XX 大指出，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求，是全
面建设社会主义现代化国家的首要任务。县域作为国民经济发展和
社会治理的基本单元，是高质量发展的底部支撑。推进县域经济高
质量发展，是保持经济健康发展、全面建设社会主义现代化的客观
要求，也是加快城乡融合发展、推动全省经济社会发展再上新台阶
的重要保障。借此机会，由我为大家作一堂党课报告，与同志们共
同交流。
一、统一思想，充分认识县域经济高质量发展的科学内涵与实现路
径
（一）县域经济高质量发展的科学内涵。党的十九大首次作出我国
经济已进入高质量发展阶段重大论断。党的 XX 大强调，高质量发展
是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要坚持以推动高质量
发展为主题。经济高质量发展逐渐成为全国各地的共识和战略抉择。
深刻认识县域经济高质量发展的内涵，可以从三个层面来展开。
从理论逻辑看，经济高质量发展是经济发展质量的高级状态，仍须
把发展作为第一要务。与传统经济发展注重衡量规模、速度、结构
等不同，经济高质量发展更加突出质量第一和效益优先，强调在转
变发展方式、优化经济结构、转换增长动力方面突破，推动经济发
展质量变革、效率变革、动力变革，以建设现代化经济体系，实现
经济质的有效提升和量的合理增长。县域经济高质量发展的核心要
义是通过方式、结构、动力等深层次、根本性的改进，提升活力与
创新力来实现有质量的经济发展。
从历史逻辑看，高质量发展顺应经济高速增长阶段转向的客观规律，
也是适应我国社会主要矛盾发生转化的必然选择。新中国成立后，
为缓解落后的社会生产与人民日益增长的物质文化需要间的矛盾，
各地通过改革开放发展产业和做大经济规模。进入新时代，社会主
要矛盾转化，文化、健康等美好生活需要日益增长，迫切要求深化
供给侧结构性改革，提高全要素生产率，加快建设现代化经济体系。
县域经济高质量发展的首要任务是加快建设以科技创新为引领的现
代化产业体系。
从现实逻辑看，经济高质量发展是结构协调、方式优化和成果共享
的发展。在“先富带后富”发展导向和社会主义市场机制作用下，
部分地区、领域和群体实现率先发展，但同时导致区域、城乡等发
展不平衡不充分问题，系统性协调性不足已成为高质量发展的瓶颈。
经济高质量发展具有优化经济结构、构建协调发展关系的根基性作
用。县域经济高质量发展既要做强县域经济发展基础，更注重改变
主要依靠资源和要素粗放投入发展模式，构建城乡融合、区域协调
发展新格局。
（二）县域经济高质量发展的实现路径
县域经济高质量发展既要遵循经济高质量发展的普遍规律，又要探
索符合县域实际、各具特色的差异化高质量发展道路。以供给侧结
构性改革为主线。深化供给侧结构性改革，瞄准县域中长期持续健
康发展而非短期平衡，重点在“破”“立”“降”上下功夫，即大
力破除低效无效供给，培育新产业，塑造新优势，降低实体经济的
显性成本和隐性障碍。“破”和“立”强调发挥市场配置资源的决
定性作用，而“降”要求更好发挥政策引领作用。以动力变革为关
键抓手。高质量发展动力变革的需求侧是消费引领，供给侧是创新
驱动。县域经济高质量发展，既要挖掘多层次多元化消费增长点，
推动传统消费提质升级，促进新兴消费发展，又要完善科技创新体
制机制，聚集壮大人才队伍，激发创新主体活力，开辟发展新赛道，
塑造发展新动能新优势。以城乡融合为着力重点。城乡分割是导致
县域经济发展结构失衡与增长乏力的制度性根源。坚持系统观念和
一体化理念，推进城乡规划布局、要素配置、产业互动、公共服务
和生态治理等融合发展，注重新型主体培育和特色产业体系建立，
构建以工促农、以城带乡、以乡促城协同发展机制，实现城乡融合
共同繁荣。以制度创新为重要保障。深化制度创新能有效释放发展
潜能，促进发展动能转换，保障县域经济高质量发展的稳定性和持
续性。围绕县域经济高质量发展，要着力解决体制不优、机制不活
和支持政策不力等制度障碍，加快推进农村土地等重点制度改革，
构建形成统一规范、协同高效的制度体系。
（三）县域经济高质量发展的重点任务
县域经济高质量发展既是全国经济高质量发展的重要组成和生动实
践，呈现出系统性和开放性，又因县域空间、发展基础及政策环境
等差异性，具有很强的特色性和实践性，其重点任务是统筹国家部
署和区域发展的结果。建设县域现代产业体系。遵循产业发展规律，
培育发展特色优势明显、专业化程度高、支撑带动力强的重点产业，
推动产业转型升级增强竞争力，筑牢县域经济高质量发展的物质基
础。增强县城综合承载能力。推进以县城为重要载体的城镇化建设，
因地制宜补齐县城短板弱项，提升城市要素集聚和综合服务功能，
发挥县城带动县域经济高质量发展的关键性龙头作用。全面推进县
域乡村振兴。聚焦县域经济高质量发展的薄弱环节和艰巨任务，更
高效率地配置生产要素，扎实推进乡村产业、人才、文化、生态和
组织“五个振兴”，补齐乡村发展的短板弱项。推进高水平开放与
合作。深度融入双循环新发展格局，加强对外开放和区域合作，不
断与外界进行物质、能量或信息交换，建立起相对稳定的竞争或合
作关系，以整体共赢推进县域经济高质量发展。加强科技创新与转
化应用。围绕现代产业发展关键领域，加大对科技创新支持力度，
推进科技创新成果的引进、转化和应用，加快产业数字化智慧化发
展，夯实县域经济高质量发展的技术基础。构建现代化消费服务体
系。以人民生活水平提高为出发点、落脚点，补齐县域道路、环境、
数字等基础设施，健全教育、医卫、养老、文化等服务体系，以共
享发展成果促进县域经济高质量发展。
二、强化认识，准确把握财政支持县域经济高质量发展的现状与问
题
（一）财政支持县域经济发展的做法与成效。长期以来，××财政非
常重视支持县域经济发展，通过加大转移支付力度、建立县级财力
保障机制、优化政府债券分配、加强库款调度、完善考核激励等，
有力地促进了县域经济加快发展。一是建立健全县级财政基本保障
长效机制。多措并举加大财力下沉力度，提升县级财政保障能力。
出台交通运输、教育等领域事权与支出责任划分改革方案，强化省
级财政支出责任，减轻县级财政负担。积极推进省以下财政体制改
革，增强县级财政收入稳定性。持续优化转移支付结构，加大对县
级财政转移支付力度，注重加大脱贫地区等特殊类型区财力倾斜，
单列资金对 39 个欠发达县域实施托底性帮扶。二是优化支出结构引
导县域现代产业发展。统筹整合财政资金并调整优化支出结构，支
持县域依托资源禀赋和产业基础推动主导产业提质升级，推进重点
技术改造和产业园区建设，带动特色产业集聚发展，建设天府旅游
名县、高标准农田等项目。充分发挥财政资金引导作用，推动政府
投资引导基金拓展县级业务，完善财政金融互动政策，凝聚多方力
量支持县域产业发展。三是加大政府债券向县级倾斜力度。坚持用
足用好政府债券，特别是专项债券支持县域重点项目和重大工程建
设。2023 年末全省政府专项债务余额达 1.26 万亿元，其中99.7％用
于支持市县各类项目实施，保障县域大批重点项目建设。政府专项
债券因融资成本低、作用机制直接、带动和扩大有效投资效应明显，
有力地推动了县域经济平稳健康发展。四是完善县域经济分类考核
激励机制。省委、省政府出台推动县域经济高质量发展的指导意见，
明确以高质量发展为导向，出台和落实财政税收政策，建立县域经
济发展考核指标体系，对城市主城区、重点开发区、农产品主产区
和重点生态功能区分别评选发展强县、进步县和先进县。同时，建
立财政激励引导政策体系，实施高质量发展成效总体激励和分区分
类分月激励，引导各地真抓实干促进经济高质量发展。五是积极防
范化解县域面临重大风险。实施市县财政改革两年攻坚计划，督促
市县补齐财政改革的短板缺项。启动市县财政暂付款清理消化三年
攻坚行动，加大历史遗留问题处理力度，统筹盘活财政存量资金。
加大库款资金调度力度，确保国库资金运行安全。全面清理隐性债
务存量，制定分年化解方案，有效遏制县级政府隐性债务增量，提
供县域经济高质量发展的良好环境。
（二）财政支持县域经济高质量发展存在问题。进入经济高质量发
展阶段，现代产业和新经济新业态快速发展，经济结构持续优化，
发展方式加快转变，迫切需要财政更好发挥资金支持、政策引导等
作用。然而，面向县域经济高质量发展，现行的财政制度体系还面
临着不少问题。一是财政收入与县域经济高质量发展适应性不够。
财政收入与经济增长间应保持适度的比例关系，正常情况下地方经
济财政负担率在 4％～8％之间比较合理。但在大规模减税降费背景
下，全省仍有 19 个县的经济财政负担率高于8％，39 个县的经济财
政负担率低于 4％，财政与经济良性互动促进机制作用发挥不足。
同时，县域经济发展差异加剧财政横向失衡问题。2023 年全省前
20％的县地方一般公共预算收入占全部县的比重达到54％，而后
50％的县占比只有15.4％，17 个县地方一般公共预算收入超过20 亿
元，但有 27 个县不足 2亿元，最高的××市与最低的××县相差 216 倍。
过度的财政横向失衡又可能导致县域存在如发展产能过剩行业、加
重企业负担、减少研发投入及封锁区域市场等问题，对县域经济高
质量发展产生负面效应。二是财政支出对县域经济发展方式转变引
导不够。产业是县域经济高质量发展的关键，县域产业发展主要依
托资源禀赋，总体上呈现出规模小、层次低、链条短、竞争力弱。
全省支持构建现代化产业体系的财政政策聚焦新型工业化和战略性
新兴产业，激励重点区域产业高质量发展，实施财政“百千万”引
导行动计划。以此标准判断，重点扶持的产业主要集聚在城市城区
或大城市周边县域，多数县域产业发展难以获得足够的政策和资金
支持。现代产业发展高度依赖于创新，但科技创新、管理创新及工
艺创新等都是县域产业发展的薄弱环节。中央和省级财政实施创新
驱动发展战略的资金更多投入高级别创新载体建设和重大基础研究、
应用基础研究及重大科技专项，而县级层面的创新能获得支持相对
较少，县域高新技术产业和战略性新兴产业发展滞后，产业数字化
智能化水平低，资源型产业等传统产业仍处于主导地位。三是财政
投入县域经济高质量发展动能转换不足。推动动力变革是县域经济
高质量发展的必由之路。部分县域明确实施创新驱动发展战略，但
财政科技创新投入严重不足，创新投入强度低，部分县一般公共预
算科技支出仅数十万元，占比与全省、全国相比存在巨大差距，新
型基础设施建设滞后，人才总量不足、结构不优，难以支撑创新驱
动经济发展。特别是经济下行期财政紧平衡运行状态下，部分县域
更无力或无意增加科技创新投入，多数县域创新投入增长不足甚至
减少，经济发展停留在传统赛道上。依靠要素投入为主的发展模式
转化不到位，投资拉动和项目建设普遍被视为主要动力，开放合作、
扩大消费等动力释放不足，推进县域城镇化和乡村振兴、扩大县域
对外开放和区域合作等方面，都存在更好发挥财政作用的巨大潜力
空间。四是财政政策促进县域经济高质量发展的系统性和针对性有
待提升。县域经济高质量发展是复杂的系统性工程，要构建形成全
面覆盖、重点突出且精准有效的政策体系。现有政策多是基于传统
财政政策的延续创新和补充完善，往往从某个方面或领域对县域经
济发展具有促进作用，而没有系统性研究与制定支持县域经济发展
的政策体系。在财政支出规模相对稳定条件下，支持县域经济发展
更多在做结构性调整，外在体现为政策的统筹整合，而没有新增针
对性政策，由此衍生出调整后的政策着力点准确性问题。如实行县
域经济高质量发展定量综合考核，对各类别考核排名靠前先进县给
予一次性财力奖励，这对县域具有显著激励作用，但该政策既不关
注县域经济高质量发展的实现路径，也未明显改善制约县域经济高
质量发展的关键环节。五是财政收支矛盾凸显削弱支持县域经济高
质量发展能力。××省县域经济的财政收入增长贡献不突出，尚未呈
现出生产要素高效配置带来财政高质量发展局面。受经济下行及减
税降费等因素影响，土地出让财政收入贡献度大幅下降，税收占比
持续下降，财政收入增长困难且质量降低，而“三保”等刚性支出
逐年增长，政府债务到期还本付息压力加重，县级财政收支矛盾尤
为突出。2023 年××省县级一般公共预算收入占全省的 40.6％，一般
公共预算支出占60.2％，仅15 个县财政自给率高于50％，63 个县
财政自给率不足 20％，××、××、××等县只有2％左右，高度依赖上
级转移支付。财政收支矛盾凸显，不仅制约地方政府公共服务供给
能力，还降低财政对县域经济的调控与引导作用，甚至引发财政可
持续担忧，影响县域经济高质量发展环境。
三、团结奋斗，不断汇聚财政加力助推县域经济高质量发展的强大
合力
2023 年7月习近平总书记在我省考察时强调，要牢牢把握中国式现
代化的科学内涵和本质要求，牢牢把握高质量发展首要任务，深入
推进发展方式、发展动力、发展领域、发展质量变革，努力在提高
科技创新能力、建设现代化产业体系等方面实现新突破。新征程赋
予××新的战略地位和战略使命，财政要立足治理基础和重要支柱的
高度，促进××县域经济高质量发展，推进筑牢××再上新台阶的底部
基础。
（一）落实积极财政政策，服务深化供给侧结构性改革。贯彻落实
积极的财政政策，加强对深化供给侧结构性改革的支持，使财政政
策在扩大消费、深挖内需潜力和调整经济结构上发挥更大作用。加
强县域经济高质量发展财政政策需求研究，统筹财政资源保持较高
支出强度，加快预算执行和地方政府债券发行进度，持续调整优化
财政支出结构，增强稳定县域经济发展的能力。实施县域经济发展
短板弱项攻坚行动，加大相对落后县域支持力度，推进以县城为重
要载体的城镇化建设，全面实施乡村振兴发展，着力解决基本公共
服务均等化、现代化基础设施体系建设和生态环境保护等突出问题。
引导生产要素优化配置，稳定电力、燃气等要素供给的政策支持，
加大对科技创新、金融资本、高端人才等向县域集聚的支持力度，
引导优势产业向产业链前后端延伸和数字化智慧化升级，支持文旅
融合发展打造更多天府旅游名县，培育发展新产业新业态，促进县
域经济结构深刻调整。
（二）落实减税降费政策，着力支持县域实体经济发展。在保持政
策连续稳定条件下，结合××省县域经济和产业发展实际，探索完善
各项税费支持政策的落实机制，充分激发市场主体活力，增强经济
发展内生动力。持续优化减税降费政策，积极争取降低油气资源开
采、机械制造、农产品加工等县域重点产业税赋成本，突出对中小
微企业、个体工商户及县域特色行业的支持，构建差异化县域经济
发展支持政策体系。研究实施更加明显的降费政策，持续规范行政
事业性收费，在财政可承受能力范围内合理确定缓缴社保费扩围延
期等阶段性政策，有效缓解中小微企业资金压力。优化财政支持产
业发展政策，建立县域主导产业、特色产业高质量发展激励机制，
支持绿色低碳优势产业发展，健全碳达峰碳中和财政支持政策，优
化对生态功能区产业发展支持政策。适应县域产业发展特殊性，研
究完善财政金融互动政策举措，引导带动更多金融资本、社会资本
支持县域产业发展。
（三）大力支持科技创新，促进加快转换增长动力。加强对县域科
技创新和创新成果转化应用的支持，推动县域经济高质量发展更多
依赖创新驱动、更多发挥先发优势、更好挖掘资源要素潜力。全省
财政科技投入适度向市县倾斜，支持县域建设科技创新平台和服务
体系，激励重点产业龙头企业、特色产业领头企业牵头组建技术中
心等创新平台，支持县域结合实际研究制定高层次人才或团队引进
激励政策和本土人才培育成长激励措施。适度提高市县财政一般公
共预算中科学技术支出额度和占比，加快县级财政科研项目资金管
理改革，完善科研人员科技成果转化收益分享机制，加速科技成果
转移转化。支持县域高标准建设经开区、科技园等，探索发展“互
联网＋”创新网络体系，建设低成本、柔性化、开放式众创空间，
利用全网创新资源服务县域经济发展。优化创业创新生态环境，充
分发挥企业家的创新发展关键作用，引导高校毕业生和外出务工人
员回县创新创业。
（四）加强财政资源统筹，推动城乡融合协调发展。统筹运用预算
内投资、政府专项债券、开发性政策性及商业性信贷等资源，推进
市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提
级扩能，在不新增隐性债务前提下更多采用市场化方式支持具有良
好区位条件和产业基础、人口集聚优势的县城发展。坚持把农业农
村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度
向“三农”倾斜，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴，健全乡村
振兴多元投入机制，稳步提高土地出让收益用于农业农村比例，积
极推进将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围，探
索设立乡村振兴引导基金，推动金融机构增加乡村振兴贷款投放。
建立健全促进城乡融合发展的财政体制机制，适度提高对偏远地区
和规模较小县域农业转移人口就近市民化的补助标准，探索建立城
乡公共服务资金统筹整合机制，推动城乡公共服务、社会事业和基
础设施一体化发展。
（五）持续深化财税体制改革，夯实县域经济发展治理基础。建立
权责清晰、财力协调的省市县财政关系，推进县级财政治理现代化，
是县域经济高质量发展的重要保障。在央地及××省分领域事权和支
出责任划分改革方案基础上，细化制定成熟稳定的县级财政事权与
支出责任清单，确保县级承担的事权明确、支出责任清晰，因地制
宜研究推进县乡财政事权和支出责任划分改革，避免“上级点菜县
级买单”“县级花钱找上级兜底”等不规范情形。在保持财力格局
总体稳定前提下，优化部分税种的省与市县分享比例，适当减少部
分利于县级发展税种的省市分享比例，把更多收入留在县级。按照
体现“财力下沉”要求，完善省以下转移支付制度，建立财力性转
移支付正常增长机制，规范设置和管理共同财政事权转移支付，持
续规范专项转移支付，健全转移支付定期评估机制，加快专项转移
支付支出进度监督。
（六）全面实施预算绩效管理，推动经济发展效率变革。推进完善
全方位全过程全覆盖的县域预算绩效管理体系，推动财政资源配置
效率和经济发展效率深刻变革。实施县域预算绩效管理改革攻坚行
动，将政府收支、部门和单位预算全面纳入绩效管理，推动绩效管
理覆盖所有财政资金，并延伸至政府投融资活动和政策制定实施。
推进绩效管理重点逐步从注重项目、资金绩效向财政政策转变，建
立常态化财政政策中长期绩效评估机制，实行重大政策全周期跟踪
问效。完善预算绩效主体责任管理机制，清晰界定县委县政府、部
门和单位及领导干部的预算绩效管理责任，落实绩效管理“一把手
工程”要求，发挥“一把手”预算绩效管理关键作用。强化预算绩
效评价结果应用和绩效管理激励约束，建立绩效评价结果与预算安
排和政策改进调整挂钩机制，探索建立绩效责任换取管理自由的激
励机制。
我就讲这么多，谢谢！
摘要：
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党课：充分发挥财政职能作用为县域经济社会高质量发展提供坚强支撑同志们：党的XX大指出，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求，是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。县域作为国民经济发展和社会治理的基本单元，是高质量发展的底部支撑。推进县域经济高质量发展，是保持经济健康发展、全面建设社会主义现代化的客观要求，也是加快城乡融合发展、推动全省经济社会发展再上新台阶的重要保障。借此机会，由我为大家作一堂党课报告，与同志们共同交流。一、统一思想，充分认识县域经济高质量发展的科学内涵与实现路径（一）县域经济高质量发展的科学内涵。党的十九大首次作出我国经济已进入高质量发展阶段重大论断。党的XX大强调，高质...
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