X区紧密型医共体建设调研报告
2024-12-11
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X区紧密型医共体建设调研报告
党的 XX 大报告指出：“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，
完善人民健康促进政策。”开展紧密型县域医共体建设，是实施
“健康中国”战略的重要举措，是深化医改的重要步骤与制度创新。
为此，笔者在对 XX 省XX 市XX 区紧密型医共体建设情况进行深入调
研的基础上，总结了 XX 区的主要做法和取得的成效，并针对存在的
困难和问题提出相关的建议思考，期望为紧密型医共体建设提供有
益参考。
一、XX 区紧密型医共体建设的主要做法
XX 市XX 区自 2019 年成为全国紧密型医共体建设试点县以来，以深
度整合区域医疗卫生资源、提升基层服务能力、满足人民群众健康
需求为核心，努力构建和完善新型区域医疗卫生服务体系和有序就
医新格局，探索出一条医疗卫生体制改革的 XX 实践之路。
（一）整合资源，构建服务新体系
一是组建紧密型医共体。采用“1＋N”模式，以 XX 区人民医院为牵
头总医院，联合 XX 区第二人民医院、XX 区妇幼健康服务中心、XX
区11 家乡（镇）卫生院及 129 家村卫生室，组建 XX 区紧密型医共
体。
二是健全医共体内部运行机制。XX 区人民医院和医共体总医院实行
两块牌子、一套班子、实体化运行、扁平化管理。总医院实行党委
领导下的院长负责制。总医院设置人力资源与绩效管理中心、财务
管理中心、医务管理中心等 15 个管理中心，对成员单位实行同质化
管理。医共体的建立，打破了以前条块分割、各自为政、相互竞争
的局面，使区、乡（镇）、村（社区）三级医疗机构成为“一家
人”，形成全区一盘棋共同推进医共体建设的良好局面。
（二）高位统筹，建立管理新体制
一是成立医共体管理委员会。成立了由区委书记、区长担任双主任，
分管副区长为副主任，区卫生健康局、区财政局、区医保局等 13 个
部门主要负责人为成员的医共体管理委员会（以下简称“医管
委”），负责统筹医共体建设发展、投入保障、考核监管等重大事
项，形成多部门合力攻坚，协同推进医共体建设的良好工作机制。
二是出台保障政策。XX 区委、区政府先后印发《XX 市XX 区紧密型
区域医疗卫生共同体建设试点实施方案》《关于进一步完善 XX 市
XX 区紧密型医共体总医院管理体系方案》等各项配套方案、管理制
度15 个，为医共体建设提供制度保障。
三是落实医共体经营管理自主权。按照“管好放活”原则，落实医
共体内设机构与岗位设置、中层干部聘任、绩效考核、职称晋升等
方面的自主权，激发医共体运行活力、发展动力和服务效率。新管
理体制建立后，形成了一把手抓医改、一个机构（医管委）管医改、
内部运行有序的良好管理体制。
（三）分级诊疗，构建就医新格局
一是明确医疗机构诊疗服务功能。区级医院主要提供区域内常见病、
多发病诊疗，急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊服务。乡
（镇）、村（社区）医疗机构主要提供基本公共卫生服务，常见病、
多发病的诊疗服务以及部分疾病的康复、护理服务。
二是制定分级诊疗病种目录。医管委印发的《XX 区紧密型医共体分
级诊疗制度建设方案》，根据医疗机构功能定位，按照疾病的轻重
缓急、治疗难易程度进行分级，制定不同级别医疗机构收治诊疗病
种目录。
三是畅通双向转诊绿色通道。细化转诊流程，基层医疗机构接诊的
危重患者，根据分级诊疗病种目录规定，需要及时上转到区级医院
的，可以预约转诊，区级医疗机构为其提供优先接诊、检查、住院
等服务。疾病康复期，再将患者顺畅下转至基层医疗机构进行康复
治疗。
四是医疗资源共享。医共体成员单位之间，检查检验结果互认，减
轻患者重复检查的就医负担，各院区患者上下转诊不再挂号、排队、
重复收取起付费等。医共体通过内部分工协作、分级收治、统一运
营管理，构建起合理有序的就医新格局。
（三）深化改革，激发医共体内生动力
一是深化医保支付方式改革。在 XX 市率先探索试行城乡居民医保基
金按人头打包付费制度，将区域内城乡居民基本医保、大病保险等
资金拨付给医共体总医院，建立“总额包干、结余留用、超支自
付”的激励约束机制。
二是深化人事制度改革。医共体实施编制统筹备案制管理，核定医
共体编制总数579 名，赋予总医院用人自主权，根据工作需要，人
员合理流动，由“单位人”变“岗位人”。医共体内部人员流动的
壁垒被打通，优秀的基层医务人员有了更大的晋升空间。
三是深化薪酬制度改革。全面落实“两个允许”（允许医疗卫生机
构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并
按规定提取各项基金后主要用于人员奖励），合理提高基层医疗卫
生技术人员的待遇水平，激发内生动力，“比学赶超”的良好医疗
氛围全面形成。
（四）队伍建设，促进医疗服务能力提升
一是实施柔性引才计划。与云南省第一人民医院、XX 医科大学第一
附属医院、延安医院等省、市三甲医院建立专家工作站41 个、专科
联盟15 个，通过“重建档案”“人才引‘晋’”等方式，引入高层
次人才6名。
二是加强本土人才的培养。建立医疗卫生人才培养机制，采取培训
进修、跟班学习等方式，不断提高医务人员的业务素质。开展农村
订单定向免费医学生培养工作，累计免费培养医学生20 人（其中安
置8人，12 人在读）。总医院到基层开展帮扶带教，不断规范基层
医疗机构的诊疗行为。
（六）医防融合，守护人民群众健康
一是加强居民健康档案管理。截至 2023 年末，XX 区城乡居民健康档
案累计建档288359 人，建档率 83.29％。
二是强化慢病患者健康管理。XX 区11 家乡（镇）卫生院全部创建为
慢病管理中心，对辖区内的高血压患者、糖尿病患者、严重精神障
碍患者进行建档规范管理。
三是开展家庭医生签约服务。2023 年，XX 区共组建家庭医生签约团
队192 个，签约医生 441 人，建立由“区级专家＋乡（镇）临床医
生＋公卫人员＋乡村医生”组成的四级家庭医生服务团队，全年累
计签约 12.79 万人，签约率 35.94％。
二、XX 区紧密型医共体建设取得的成效
（一）有序就医格局逐步形成 2023 年，区域内就诊率达到 90％，区
域内住院人次占比达 73.96％；总医院帮助基层开展新技术、新项目
15 项。2023 年1月至 12 月，基层医疗机构出院 9937 人次，比2022
年同期增长35.64％。总医院下转患者取得突破，2023 年，总医院
向基层下转住院患者49 例。基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下
联动的有序就医格局基本形成，初步形成“小病不出村、常见病不
出镇、大病重病有序上转”的就医新格局。
（二）区域医疗卫生服务能力持续提升医改以来，总医院开展新项
目、新技术 42 项，出院患者三、四级手术占比从 2019 年的 7.86％
提升到2023 年的 29.9％。2023 年，RW》2的病例数 725 例，同比
增长54％；2023 年，CIM 值在1.000～1.048 之间，在全省二级综合
医院中排名第35 名；XX 区11 家乡（镇）卫生院全部达到云南省一
级乙等医疗机构及以上等级，其中：新街中心卫生院创建为国家推
荐标准卫生院，6家乡（镇）卫生院创建成心脑血管救治站，区域
内医疗服务能力明显提升。
（三）医疗卫生资源得到有效利用基层医疗机构医师日均担负诊疗
人次从 2019 年的 10.55 人次提升到2023 年的 14.94 人次；基层医疗
机构床位使用率从 2019 年的 23.88％提升到2023 年的 63.04％（高
于全国平均水平），提升了 39 个百分点。
（四）医保基金使用效能明显提升 2022—2023 年，医共体累计“打
包” 资 金32375.3 万 元 。2023 年，医保基金区域内支出率为
54.23％，同比提升了 5.6 个百分点；区域内基层医疗卫生机构医保
基金占比为17.25％，同比提升了 2个百分点。区域门诊次均费用
（110.28 元）及参保人员住院次均费用（6576.54 元）同比下降。医
保基金使用效能提升，人民群众得实惠。
三、XX 区紧密型医共体建设中面临的困难
受财政保障不足、人才紧缺等因素影响，目前，XX 区医共体建设还
面临一些困难和问题。
（一）财政资金投入不足，基础设施建设滞后
一是区级财政资金拨付不到位，医疗机构运行压力大。因区级财政
困难，医共体人员经费、村卫生室公共医疗补助资金拨付不及时，
医疗机构正常运行压力大。
二是乡（镇）人民政府对卫生院投入责任被逐步弱化。乡（镇）卫
生院纳入医共体管理后，乡（镇）人民政府认为卫生院已“上划”，
本乡（镇）已没有建设管理责任，不再对卫生院进行财政投入。
三是医疗业务用房老旧。总医院因缺乏资金，未建设医技综合楼，
不能达到创建三级医院的需求。乡（镇）卫生院中，上蒜卫生院业
务用房属于危房，晋城社区卫生服务中心无业务用房，长期租用民
房作为医疗业务用房；村级卫生室大多房屋陈旧、面积狭小，制约
了医疗业务的开展。
四是医疗设备落后。乡（镇）卫生院仅有血常规、心电图、B超等
常规检验、检查设备，没有配备现代临床应用较多的 CT 等先进设备，
急诊、急救、手术装备更是缺乏。
（二）信息化建设滞后，医共体成员单位发展契合度不高
一是医疗主业务系统老旧、功能不强。医共体成员单位之间，医疗
主业务系统发展不平衡，乡（镇）卫生院主业务系统多年未升级更
新，系统模块缺失较多，稳定性差，无法满足当前医疗卫生事业发
展需求。
二是区域卫生信息化平台尚未建立。医疗卫生信息化还处于一种各
自开发、各自建设的孤岛状态，未能建立区域卫生信息数据中心，
无法实现区域卫生信息的互联互通和数据共享。没有强大的信息化
平台支撑，远程医疗开展受限，阻碍了优质医疗资源向基层延伸。
三是数字化管理推行难。医共体各成员单位信息数据不能互联共享，
信息孤岛问题增加了医共体内部人、财、物高效管理及同质化监管
的难度，成员单位发展契合度不高。
（二）总医院自身能力不足，“牵头”作用难发挥
一是总医院学科建设不够健全。区域内大病、重病患者（如恶性肿
瘤、骨折、心理疾病等）外流现象突出，总医院医疗服务水平满足
人民群众就医需求仍有差距，综合服务能力不够强。
二是总医院管理缺位。在紧密型医共体建设过程中，总医院需要向
基层成员单位输出人才、技术和管理等资源，由一个业务型医院，
转变成一个“业务＋管理”型医院。功能定位的转变，加大了总医
院运行的压力，使总医院陷入“小马拉大车”的窘境。总医院管理
类工作大幅增加，编制数却由改革前的 222 名减少到205 名，管理
人员严重不足，导致医共体下设的 15 个管理中心只有7个实体化运
行，对成员单位的管理不到位。
三是总医院人才下沉力度不够。医共体内部人员合理流动，由“单
位人”变“岗位人”的过程中，总医院只下派了1名业务骨干到乡
（镇）卫生院工作，对基层业务扶持力度不够。
（三）双向转诊不畅，有序就医格局仍需加快构建分级诊疗体系初
步建成，但相关制度不完善，双向转诊不规范，转诊把控不严，存
在区域内病例“上转容易下转难”的问题。2023 年，基层医疗机构
向总医院上转病例 499 例，总医院向基层医疗机构下转病例只有49
例。一方面，由于基层医务人员自身诊疗经验缺乏和对医疗风险的
担忧，对转诊把控不严，导致不该上转的病例进行了上转；另一方
面，受基层医疗机构医疗条件差、医疗服务能力相对较低、人民群
众对基层医疗机构服务能力缺乏信任及相关政策宣传不到位等因素
影响，患者对下转存有诸多疑虑，不愿下转，导致本该下转的病例
不能顺畅下转。患者被区级医院“虹吸”，一定程度上削弱了乡
（镇）卫生院的发展能力。
（五）专业人才紧缺，医疗服务水平提升难度大
一是基层医疗卫生机构空编严重。存在全区事业人员总体超编与医
疗机构空编缺人的矛盾，急需紧缺人员无法及时有效补充到医疗机
构。2023 年，XX 区公立医疗卫生机构空编 73 人，其中，乡（镇）
卫生院空编 55 人。
二是优秀的专业技术人员紧缺。人才引进政策支撑不够，待遇落实
不到位，难以将高层次、急需人才引入基层医疗机构，导致人才紧
缺。医共体各成员单位具有副高级以上专业技术职称的人员只有79
名，仅占专业技术人员总人数的13％。
三是临聘编外人员使用占比大。因空编人员无法及时补充到位，临
聘编外人员使用较多。例如，XX 区妇幼保健中心，现有职工128 名，
编制外职工达70 名，占职工总数的54.6％。临聘编外人员工资待遇
低，流动性较大，不利于卫生人才队伍的梯次培养。
四是对外请专家依赖程度高。在疑难疾病的诊疗方面，过分依赖专
家工作站专家，复杂手术外请专家承担多，本地医生锻炼机会少，
不利于本地医生的培养和成长。
四、促进 XX 区紧密型医共体建设工作的建议
（一）加大财政投入力度，完善配套设施
一要完善财政补助政策。进一步完善财政对医疗卫生机构运行的补
助政策，落实专项补助经费，保障人员经费、基本公共卫生服务经
费、一般诊疗费、基本药物零差率补助等相关经费及时拨付到位，
有效保障区域内医疗机构正常运行。同时，要出台相关政策，明确
乡（镇）人民政府在医共体建设中的责任和义务，确保其对卫生院
的投入不减。
二要依托等级医院创建推进硬件设施达标。以等级医院创建为抓手，
积极争取国家、省、市卫生健康领域项目资金，整合省、市、区各
项医疗卫生专项资金，严格对照国家发布的各等级医疗卫生机构建
设标准，加快推进医疗业务用房标准化、村卫生室规范化建设。同
时，要合理安排配套资金，加大基层医疗卫生服务机构设备更新添
置的财政投入力度，推进达标升级。
（二）加快信息化建设，为区域医疗服务提供科技支撑
一要加快区域卫生信息化平台建设。整合优化医院管理、医疗服务、
医疗保障、药品供应、公共卫生、疾病预防控制、妇幼保健等信息
应用系统，收集汇总区域卫生信息的基础数据，构建区域卫生信息
化平台，实现医共体内各级各类医疗机构信息互联互通、资源共享、
电子健康档案和电子病历连续记录。
二要全面推进数字化管理。全面推进总医院资源配置、业务经营、
质量评价、财务分析、效率监测等数字化管理，提升医共体协同发
展和同质化监管水平。
三要建立远程医疗服务系统。推进医学影像、医学检验、心电诊断、
病理、消毒供应等资源共享中心在总医院内的运用，建立以总医院
为枢纽，向下辐射乡（镇）卫生院（社区卫生服务中心）和村卫生
室，向上联通省、市三级医院的远程医疗系统。
（三）凝聚医共体协同发展合力，提升区域医疗服务水平
一要着力强化学科建设。综合梳理医保基金区域外支出病种排名和
总医院学科发展基础等情况，明确总医院需要重点发展的专科方向，
加强临床重点学科建设。
二要加强医共体内部管理。总医院要充分整合优化现有医疗卫生机
构管理资源，加强对医共体人员、财务、业务、药械、信息、医保、
绩效考核等统一管理，提高内部管理运行效率。
三要完善总医院帮扶带教作用发挥机制。建立完善激励考核机制，
激励引导区级医院医生到基层服务，促进人才资源下沉，发挥对基
层的帮扶带教作用，不断提高乡（镇）、村（社区）两级医务人员
的业务水平。
（四）完善分级诊疗机制，推动形成有序就医新格局
一要持续推动优质医疗资源扩容下沉和均衡布局。推进总医院学科
建设工作，不断提升医疗服务水平，减少群众跨区域就医。同时，
要发挥总医院龙头作用，通过对口帮扶、科研带动、业务带教等多
种方式，努力提升基层医疗机构的医疗服务能力，让患者在区域范
围内就能得到优质的医疗服务。
二要建设远程医疗协作网，缩小区域间服务能力差距。依托区域内
医疗信息化平台，实现医共体内信息互通、数据共享，为双向转诊、
预约诊疗及远程医疗的开展提供技术支撑，缩小区域间服务能力差
距。
三要发挥医保杠杆作用，促进分级诊疗实施。构建多元复合式医保
支付方式，发挥医保对供需双方的引导作用，通过支付政策引导患
者流向，实现分级诊疗。
四要发挥绩效考核的“指挥棒”作用。增加分级诊疗在各级医疗卫
生机构绩效考核中的权重，努力推动分级诊疗制度化、规范化。
（六）加大人才引进和培养力度，建设高素质人才队伍
一要畅通人才引进渠道。积极争取上级政策支持，努力实现编制资
源向基层医疗卫生机构倾斜，对紧缺、急需人才核定专项招聘编制，
招聘引进一批紧缺专业、关键岗位专业技术人才。
二要加大人才培养力度。通过住院医师规范化培训、临床进修、学
术交流等多种方式，加大人才培养力度，不断提高医务人员的综合
素质，培养和造就一批理论扎实、技能过硬、德业兼修的学科带头
人和医师队伍。
三要实行乡村医生“区招乡（镇）聘村（社区）用”。由乡（镇）
卫生院与符合条件的乡村医生签订劳动合同，并为其购买社会保险，
解决乡村医生的后顾之忧，稳定乡村医生队伍并推动人员素质不断
提升。
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X区紧密型医共体建设调研报告党的XX大报告指出：“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策。”开展紧密型县域医共体建设，是实施“健康中国”战略的重要举措，是深化医改的重要步骤与制度创新。为此，笔者在对XX省XX市XX区紧密型医共体建设情况进行深入调研的基础上，总结了XX区的主要做法和取得的成效，并针对存在的困难和问题提出相关的建议思考，期望为紧密型医共体建设提供有益参考。一、XX区紧密型医共体建设的主要做法XX市XX区自2019年成为全国紧密型医共体建设试点县以来，以深度整合区域医疗卫生资源、提升基层服务能力、满足人民群众健康需求为核心，努力构建和完善新型区域医疗卫生服务体系...
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