X市基层事业单位“留人难”问题调研报告
2024-12-11
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X市基层事业单位“留人难”问题调研报告
人才是富国之本、兴邦大计。习近平总书记在党的 XX 大报告中强调，
必须坚持人才是第一资源，深入实施人才强国战略，坚持人才引领
驱动。近年来，市人社局认真贯彻落实习近平总书记关于人才工作
的重要指示精神，紧紧围绕人才强市战略，不断拓宽选人用人渠道，
积极推行事业单位新进人员“一招三引”新模式，为全市高质量发
展提供了强有力的人才智力支撑。为进一步全面准确掌握全市基层
事业单位人才队伍建设情况，深入剖析基层事业单位“留人难”问
题的原因，针对性的提出进一步加强基层人才队伍建设的意见和建
议，市人社局成立调研组，通过实地走访、座谈交流等方式，先后
深入部分县区及乡镇事业单位进行了调研，现将调研情况报告如下：
一、基本情况及现状分析
（一）基本情况分析
截止今年 7月，全市 13 个县（市、区）共有事业单位（以下称基层
事业单位）3413 个（不含参公事业单位），其中，县级事业单位
2705 个，乡镇事业单位 708 个。县乡（镇）事业单位共核定编制
61702 个，其中，县级事业单位 54867 个，乡镇事业单位 6835 个。
目前，在编人员共 69137 人，其中，县级事业单位 59825 人，乡镇
事业单位 9312 人。县乡（镇）事业单位中，管理岗 19683 人，专技
岗42999 人，工勤岗 6455 人。
全市基层事业单位工作人员基本情况
总体来看，年龄结构方面，全市 35 岁以下到 56 岁至 60 岁区间的基
层事业单位工作人员，年龄结构总体呈现逐层次减少的特征，结构
总体较为合理，35 岁及以下工作人员共 18551 人，接近总人数的三
分之一，没有出现年龄断层导致“青黄不接”的问题。学历结构方
面，全市基层事业单位人员以本科学历为主，占比 53.3％，超过总
人数的一半。研究生学历只有 1389 人，占比仅为 2％，而大专及以
下学历人员占比近 45％，学历水平整体偏低，高层次、高学历人员
比较匮乏。专业技术职称方面，具有初级职称到副高职称的人数呈
现中间大、两头小的特点，尤其是具有副高及以上职称人员较少，
只有 6714 人，占比仅 15.6％，我市基层事业单位人才队伍中高级职
称专业技术人才比较少。
（二）来源情况分析
进入事业单位的方式主要有公开招聘、政策性安置、上级任命等方
式。近三年，全市基层事业单位通过公开招聘、政策性安置和上级
任命等方式进入 7486 人，其中，事业单位公开招聘7035 人，政策
性安置 187 人，上级任命 134 人，调入 130 人。
总体来看，全市通过公开招聘进入基层事业单位的人员占比高达
94％，是进入基层事业单位的主要通道。新进人员按行业划分，教
育类 4327 人，医疗卫生类859 人，综合类2300 人，以教育类为主，
占比近 58％，主要由于近几年事业单位公开招聘力度大，特别是特
岗教师较多。医疗卫生类只有 859 人，占比不足12％，虽然近几年
医疗卫生机构通过公开招聘、定向招聘、高层次紧缺人才引进等多
种方式招引，但基层医疗卫生人员依然不足，医疗卫生方面仍存在
着“招人难”的问题。例如，近三年来，县及县以下医疗卫生机构
定向招聘计划共818 个，无人报考岗位就有106 个，空岗率近
13％。
（三）流失情况分析
近三年来，全市基层事业单位新进人员 7486 人，减少 6393 人（其
中：辞职708 人、调出 581 人、开除 66 人、退休 5038 人），整体
净增加1093 人，人才队伍保持总体稳定。
近三年全市基层事业单位人员流失情况
总体来看，近三年来基层事业单位人员流失（主要是辞职和调
出）1289 人，流失率达 18.3％。新招聘到基层事业单位的工作人员
中，有相当一部分人员平均不到 5年就辞职或服务期满即通过考试
等方式离开基层。从行业分布来看，流失人员主要集中在教育和医
疗卫生行业，占比高达87.5％，而教育系统流失人员更是超过流失
总人数的一半。从学历结构来看，流失人员的学历主要是本科及以
上学历，其中，本科流失1057 人，占比高达81.2％，研究生流失42
人，流失率 11.9％。从年龄结构来看，流失人员主要以 35 岁以下的
年轻人员为主，占比高达73.7％。年轻人员是人才队伍中最活跃、
最富发展潜力的群体，所以选择性更多、流动性更强。
二、存在的主要问题及原因分析
近年来，我市根据经济社会发展需求，积极推行事业单位新进人员
“一招三引”新模式，以事业单位公开招聘为主要方式，进驻校园
引进高校优秀人才、面向基层教育医疗卫生行业引进急需人才、围
绕重点行业和特色产业发展需求引进高层次紧缺人才，持续加大事
业单位招聘力度，为基层事业单位充实了大量人才。但因基层生活
条件艰苦、薪酬待遇较低、晋升空间狭窄、人才资源配置不均衡等
缘故，基层事业单位“留人难”问题比较突出。
（一）工作环境生活条件艰苦，工作压力较大。我市地处黄土高原
腹地，社会经济发展属欠发达地区，大部分县（市、区）为艰苦边
远地区，基础条件、硬件设施、文化活动等各方面配套及服务，相
比发达地区存在一定差距。特别是乡镇事业单位，大多在交通、食
宿、卫生、文娱等方面条件较差，导致工作环境艰苦、业余生活匮
乏，这对于已经习惯城市生活的大学生而言，难免产生较大的心理
落差。同时，由于基层事业单位编制少，导致工作人员整体数量偏
少，加之县（市、区）行政部门干部老龄化、编制少，大量下属事
业单位和乡镇事业单位年轻工作人员被借调、抽调到机关工作，导
致基层事业单位工作人员数量更加不足，在社会分工不断细化、工
作总量不断增加的情况下，除乡镇卫生院和学校外，各单位工作人
员数量很难满足承担的社会职能工作需要。尤其乡镇党委、政府工
作人员往往一人多岗、身兼数职，“白加黑”“5＋2”成为常态，导
致基层工作人员“有走心，无守心”。
（二）上升空间狭窄，岗位晋升缓慢。基层事业单位因机构建制低，
职务和职级晋升空间狭窄，往往不能为年轻人才提供充分的“用武
之地”，成为基层事业单位人才流失的重要原因之一。对管理岗人
员而言，推行事业单位管理岗位职员等级晋升制度，最根本的目的
是为解决事业单位特别是基层事业单位职务晋升通道狭窄、上升通
道单一的问题，但基层事业单位因编制数少，导致可设置职员等级
的基数小、比例低，只能解决部分干部的晋升需求，达不到激励广
大基层事业单位工作人员的目的，激励效果不明显。对专技岗人员
而言，全市基层事业单位专技岗人员占比达到62％以上，多数基层
事业单位受编制数量制约不能设置或者只能设置少量的专业技术高
级岗位，很大一部分符合晋升职称的专技人员由于单位没有空缺岗
位，无法申报更高等级职称，再加上普遍存在着“论资排辈”现象，
大多新聘用人员只能聘在低等级岗位，一定程度上挫伤了工作积极
性。
（三）薪酬福利待遇较低，工作积极性不高。近年来，基层事业单
位工作人员工资待遇有了很大的提升，但横向与同类型公务员相比
无车补，与经济发达地区和周边部分地市相比，整体工资水平依然
偏低，目前我市事业单位工作人员工资收入在全省排名第六，低于
西安、宝鸡、榆林、铜川、安康 5个地市；纵向与市级同岗位事业
单位比较基础绩效奖差距较大，全市 4个非艰苦边远地区县相比9
个艰苦边远地区县，因无法享受艰苦边远地区津贴，事业单位工作
人员薪资人均每月少 252.4 元，新进人员高定工资每级约差 47 元。
虽然工作岗位相同，但工资待遇的差别，产生个人价值与实际所得
不成正比的心理落差，严重影响了基层事业单位工作人员尤其是新
招聘人员的工作热情和积极性。据了解，事业单位工作人员的工资
收入主要用于购房还贷、子女教育、日常用度等支出，而婚丧嫁娶、
生病住院、逢年过节等重大开支仅靠工资基本无法满足。
（四）人才资源配置不均衡，职业发展受限。当前基层事业单位在
人才的合理配置上存在结构性矛盾，用人方式不够灵活的现象较为
突出，致使基层人才流失较为严重。县级层面，随着交通便利和群
众生活水平的逐步提高，县级公立医院患者和学校生源逐步增多，
但受编制限制等因素影响，工作力量严重不足，大量使用临聘人员。
乡镇层面，农村人口流失日益严重，新出生人口逐年减少，致使乡
镇农村学校师资过剩，乡镇卫生院人员满编、基础设备齐全，但应
用业务技能开展专业工作的机会不断减少，教育及医疗资源存在不
同程度的闲置，一定程度上造成人浮于事的工作局面。例如，志丹
县保安街道办社区卫生服务中心，核定事业编 32 个，实有 49 人，
面临着工作人员多，但就医群众相对较少的矛盾，专业技能发挥不
足。村级层面，村医未纳入编制管理，薪酬由公共卫生服务补助及
中省市县基本药物补助构成，年收入在 2万元左右，待遇普遍较低。
各层级人才资源的不合理配置，致使基层人才的活力和动能释放不
足，“走心”强烈。
（五）职业选择多元化，基层成为就业“跳板”。随着社会经济水
平的日益发展，大学生就业观念不断更新，就业渠道和择业方式也
发生了深刻改变，从业人员不再像计划经济年代那样“从一而终”，
职业选择呈现自由化、个性化、多元化。当代大学生普遍拥有很高
的职业期待，尤其是具备高学历、高素质、高技能的大学生，可以
根据工作环境、生活条件、薪酬待遇、个人兴趣等因素灵活地选择
就业、辞职、再就业，不再拘泥于传统认知里的“铁饭碗”。新招
聘的大学生到基层工作特别是到艰苦边远地区乡镇事业单位工作，
往往会出现“理想很丰满，现实很骨感”的尴尬，在各方面现实问
题达不到期望值时，就会果断选择放弃现有的基层岗位而谋求更好
的发展空间，基层工作往往成为个人职业发展的一个过渡、跳板。
三、对策建议
人才振兴是基层振兴的关键，面对当前基层事业单位“引人难、留
人更难”的现实情况，建议通过强化“引留”机制、畅通晋升渠道、
提高薪资待遇、以及全面优化人才发展环境等举措，实现基层人才
队伍“引得进、用得好、留得住”。
（一）强化“引留”并举机制，夯实基层人才基本盘。抓实基层事
业单位工作人员补充和约束机制是基层留人的基础。要立足人才流
失实际，持续深化全市事业单位新进人员“一招三引”新模式的引
才成效，不断加大招引力度，在空编的情况下，坚持应招尽招，并
着重向乡镇倾斜，进一步放宽招聘条件，对艰苦边远县事业单位继
续实行“三放宽一允许”政策，拿出一定数量岗位面向本县、本市
或者周边县市户籍人员（或者生源）招聘，促进“本土人才”返乡
就业，就地就近参加工作；加强与高等院校的合作，不断扩大委托
培养、定向培养的规模，为基层提供急需紧缺的教育和医疗卫生人
才，从源头上不断增加基层人才供给，确保基层人才总量在人员辞
职、调出、退休等因素影响下，整体保持正增长。针对目前人才流
失的主要方式为辞职和调出的问题，县（市、区）要加强对基层事
业单位服务年限规定的落实，明确违约责任和相关要求，通过落实
“留人”政策保障基层事业单位人才队伍的长期稳定；同时，要坚
持立足实际、守正创新，通过科学合理运用跟岗学习、挂职锻炼、
对调交流等方式，一方面缓解人才调动意愿强烈的矛盾和服务期内
无法流动被迫辞职的被动局面，另一方面有效满足全市人才队伍结
构优化和中心工作、重点任务、以及核心岗位对人才的具体需求，
确保市域内基层事业单位人才队伍整体稳定。
（二）畅通职务晋升渠道，搭建干事创业平台。拓展基层事业单位
工作人员职业发展空间是基层留人的根本。坚持任人唯贤、德才兼
备的用人导向，组织人社部门要重视从基层工作经验丰富的人员中
遴选后备干部，敢于为其“腾位子”“压担子”，通过上挂下派、
交流轮岗等方式加大年轻干部的教育培养力度。事业单位人事综合
管理部门要积极推行职员等级晋升制度，作为激励基层事业单位人
才干事创业的重要举措，改变基层“千军万马挤独木桥”的现象，
让基层事业单位工作人员干事有舞台、晋升有机会、发展有空间；
进一步深化职称制度改革和完善人才评价体系，建立以创新价值、
能力、贡献为导向的人才评价体系，对长期在县乡基层工作的专业
技术人员，在晋升和聘任中高级职称方面适当给予政策倾斜，把基
层一线工作经历和突出贡献作为职称评聘的重要参考条件。
（三）提高工资福利待遇，完善政策支持保障。强化基层事业单位
工作人员待遇保障水平是基层留人的关键。事业单位人事综合管理
部门要严格落实工资福利政策，提高基层事业单位工作人员工资待
遇，大幅度提高乡镇补贴标准，由省市县财政全力保障基层事业单
位工作人员各项福利待遇落到实处。县（市、区）党委、政府要不
断完善配套的人才待遇政策，可参照黄陵县坚持“高精尖缺”人才
导向，制定出台人才引进政策，明确人才引进生活补贴、住房待遇、
平台建设、配偶安置等支持政策；进一步完善激励鼓励优秀人才、
关心关爱一线干部的相关配套措施，落实落细《X市关心关爱基层
一线干部十条措施》，不断健全和完善人才“引育留用”机制。基
层事业单位要严格执行相关政策规定，保障工作人员正常福利和合
法权益，探索完善乡镇事业单位工作人员公务用车制度，有效解决
乡镇事业单位工作人员“私车公用”问题，认真落实事业单位工作
人员带薪年休假、年度体检等各项福利政策。
（四）统筹配置人才资源，激发人才内生动力。完善基层事业单位
科学合理的用人机制是基层留人的保障。县（市、区）政府要树立
人才工作“一盘棋”思维，在严格执行人事政策的前提下，结合本
地区人才资源的具体实际，统筹推进人才队伍建设，充分考虑县域
内人口分布、服务对象数量差异，以及各部门实际工作业务量等因
素，统筹建立和完善更加有效的人才使用机制，盘活人才“一池春
水”，使现有人才“蓄水池”持续稳定发挥最大效能。要进一步探
索推行义务教育均衡发展“县管校聘”改革，通过交流轮岗等方式，
引导人才智力双向合理流动，实现县域内教师队伍配置更加优化；
通过推进由县级公立医院牵头，乡镇卫生院和村（社区）卫生服务
机构为成员单位的县域医共体建设，建立统一协调的医疗卫生人才
管理体制，根据用人实际实行人才均衡调配和管理，可采取“县管
乡用、乡聘村用”和结对帮扶等更加灵活的人才使用方式，派驻乡
镇卫生院医疗卫生人才到村（社区）开展工作，解决人才资源过剩、
闲置、分布不合理和不均衡等现实问题，也使基层事业单位人才做
到人尽其才、才尽其用，安心扎根基层，持续发挥作用。
（五）改善工作生活环境，给予更多人文关怀。增强基层事业单位
工作人员情感归属是基层留人的必要条件。县（市、区）政府要加
大资金投入力度，抓好乡镇宿舍、食堂、文体活动室等乡镇“五
小”配套设施建设，积极优化县乡人文环境，着力改善乡镇机关办
公生活条件，逐步缩小城乡工作、生活条件差距。基层用人单位要
加强人文关怀，树立服务人才理念，用心研究人才需求，提供更加
优质的人才服务措施，尤其是对新聘用的工作人员从生活上关心、
从工作上帮助，给予更多理解和支持，主动排忧解难，增强基层事
业单位工作人员的归属感、获得感、幸福感。同时，用人单位要加
强基层工作人员理想信念和艰苦奋斗精神教育，通过举办专题培训
班、赴红色爱国奋斗教育基地参观、培树身边先进典型等多种形式，
坚持不懈开展理想信念、党性观念和X精神再教育，引导激励广大
基层工作人员坚定理想、坚持选择、坚守初心，在广大基层实践中
增长才干、历练素质，扎根基层建功立业。
摘要：
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X市基层事业单位“留人难”问题调研报告人才是富国之本、兴邦大计。习近平总书记在党的XX大报告中强调，必须坚持人才是第一资源，深入实施人才强国战略，坚持人才引领驱动。近年来，市人社局认真贯彻落实习近平总书记关于人才工作的重要指示精神，紧紧围绕人才强市战略，不断拓宽选人用人渠道，积极推行事业单位新进人员“一招三引”新模式，为全市高质量发展提供了强有力的人才智力支撑。为进一步全面准确掌握全市基层事业单位人才队伍建设情况，深入剖析基层事业单位“留人难”问题的原因，针对性的提出进一步加强基层人才队伍建设的意见和建议，市人社局成立调研组，通过实地走访、座谈交流等方式，先后深入部分县区及乡镇事业单位进行了调...
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