调研文章：提升消防能力治理水平
2024-12-11
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调研文章：提升消防能力治理水平
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心
的发展思想，创造性提出总体国家安全观，随着新发展理念、安全
发展思想的深入实施，我国消防安全责任体系不断健全完善，消防
法制建设取得长足进展，消防安全管理水平持续提升，应急救援能
力显著增强。这是在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，
消防工作取得重大成就的时代背景、理论根源、实践伟力。当前，
中国特色社会主义进入了新时代，要继续巩固提升来之不易的消防
工作成效，走出预防不足困境，必须坚持以习近平新时代中国特色
社会主义思想为指引，立足新时代特征，加快推进发展与安全高度
融合、深度契合，着力健全完善新时代消防治理体系。
一、俱应新时代新形势，亟待加快构建发展与安全相融合的消防安
全治理体系
经过改革开放的实践，特别是进入新时代十余年来的伟大变革，中
国特色社会主义进入新的历史方位。贯彻新发展理念，聚力破解社
会主要矛盾，着力推进中国式现代化和高质量发展已成为全党和全
国各族人民的共识，为我们建立完善契合新时代特征的消防安全治
理体系，提供了良好基础条件和难得历史机遇。我们要牢牢把握党
和国家发展脉搏和方向趋势，在加快构建发展与安全相融合的消防
安全治理体系上形成高度的思想和行动自觉。
（一）加快构建发展与安全相融合的消防安全治理体系是适应我国
社会主要矛盾变化的内在需要。改革开放 40 余年来，我国从生产力
水平不高到实现经济中高速增长，人民生活从温饱不足到全面实现
小康目标，这些客观的“社会存在”决定了“社会意识”的转变。
原先发展目标更多地体现在 GDP 等经济性指标，全社会民众也都十
分关注物质利益。进入新时代，社会民众更多地关注社会发展状况，
关注社会安全环境，关注精神层面的需求。国家所提供的消防安全
保障，不能明显低于公众心理预期，更不能超出社会对公共安全事
故的承受能力，必须着眼人民对美好生活的需求和向往，加快构建
发展与安全相融合的消防安全治理体系，供给更多更好的公共消防
安全产品，提供更多更好的消防安全服务，才能不断增强人民群众
的获得感、幸福感和安全感。
（二）加快构建发展与安全相融合的消防安全治理体系是推进中国
式现代化的客观需要。党的 XX 大报告明确提出：“中国式现代化，
是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，
更有基于自己国情的中国特色。”这些特征客观要求我国现代化必
须把与人民群众涉及最广泛、贴得最近、联系最紧的消防工作同步
现代化，加快构建发展与安全相融合的中国特色消防安全治理体系，
跳出和规避其他国家现代化进程中以牺牲人的生命为代价的教训，
牢牢把握“以人民为中心”的中国式现代化本质属性，紧紧抓住人
民群众最关心、最直接、最现实的消防安全问题，系统谋划治理措
施，探索消防工作现代化发展路径，真正让中国式消防现代化发展
成果更多更公平惠及全体人民。
（三）加快构建发展与安全相融合的消防安全治理体系是实现高质
量发展的迫切需要。安全生产活动、消防工作行为建立在现有经济
基础形态之上，安全生产问题、消防安全风险在生产经营活动中产
生，其发生和演变与国家经济形态、发展路径息息相关。经济发展
水平是事故和伤亡数量的基础性因素，经济总量通常意义上与事故
总量呈正相关关系，尤其在工业化与城镇化高速发展时期，事故伤
亡数量与经济增长率密切相关。当前，我国正处在经济中高速增长
时期，实现高质量发展的国家战略，必须把最大限度统筹发展与安
全作为高质量发展的迫切需要，从经济、社会和技术现状、民众需
求出发，因情因势出台消防安全治理政策，真正实现经济效益与社
会效益均衡发展、帕累托最优，才能建设更高水平的平安中国。
二、抓实顶层设计，坚定不移推动“以人为本”思想和“安全第一、
预防为主”方针落实落地
习近平总书记和党中央始终把民之安危置于“国之大者”来谋划推
动，多次强调“发展绝不能以牺牲人的生命为代价”，实行“党政
同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”，明确提出“统筹发展和
安全”等安全发展思想。习近平新时代中国特色社会主义思想和党
的XX 大关于安全生产、应急管理的重要论述，为我们落实“以人为
本”思想、“安全第一、预防为主”方针，提供了最权威的根本遵
循、最清晰的价值导向和最有力的思想依据。
（一）必须坚持以人为本，搭建消防安全与经济发展相统筹的制度
框架。理性分析，当前社会单位消防安全基础薄弱、消防安全准入
门槛低、“三违”现象普遍存在。这些问题产生的根本原因，是一
味简单、生硬、不顾代价追求粗放发展的结果，是对“以人为本”
发展思想的认识不足和落实不力。进入新时代，要在发展经济的同
时，坚决改变把安全生产置于经济建设从属地位的现状，坚持把
“以人为本、安全发展”作为价值基准系统融入制度设计，贯穿在
经济发展的各方面全过程，把这一核心价值准则贯穿在党纪法规制
度体系中，贯彻在消防技术标准体系中，充分借鉴“人大监督＋政
府落实”模式，通过各级人大主动介入消防工作，促进政府、部门
消防安全责任和社会单位主体责任的进一步落实，推动行业部门消
防安全情况通报、会商研判、联合检查等机制的进一步完善，促使
消防监管关口稳步前移。
（二）必须坚持固本强基，制定消防安全和经济发展相匹配的发展
战略。随着我国经济快速高质量发展，各地城建规模体量十分可观，
城市建成区面积不断扩大、城镇化率持续增长，但普遍存在消防队
站数量不足、布局不均，车辆装备器材结构不合理，消防水源建设
滞后等问题。适应新时代要求，要以落实“十四五”消防工作规划
为突破口，及时将本地区消防工作与经济社会发展水平不相适应、
不相匹配的现实问题向党委、政府专题汇报，提请政府结合本地区
国民经济和社会发展中长期规划，推动将消防安全融入城乡建设总
体规划，因地制宜科学规划城市消防安全布局与公共消防设施建设，
完善城乡消防安全管理体系，提高城乡整体消防安全水平，通过政
府有形之手对城乡消防安全管理进行调控完善，使之与城市经济社
会发展相契合、相适应、相协调。
（三）必须坚持发展安全融合，构建消防安全与经济发展相适应的
评价指标。当前，我国已稳居世界第二大经济体，已经有能力有实
力从财力、物力和公共设施、人力资源配置上逐步加大安全投入，
着力解决防范化解重大安全风险中的结构性缺失等问题。当前和今
后一个时期，要从国家层面对推进中国式现代化确定一个“安全发
展的度”，根据国家经济社会总体目标，在不同阶段确定相应的安
全保护水平，改变过去主要依靠加快城镇化、依靠投资和加快基本
建设来推动 GDP 增速的发展模式，把人民群众安居乐业、社会平安
稳定和国家长治久安放在国家发展的优先位置，突出和充实公共安
全、公共设施、应急资源等一系列涉及防范化解重大安全风险的社
会管理建设内容，统筹确定发展与安全相融合、相适应的综合指标
体系，将其作为评价地方经济社会发展的主要依据，并纳入各级党
委、政府政务督查重要内容。
三、强化系统治理，全方位推进新时代消防安全治理体系转型提质
党的 XX 大报告指出，“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，
推动公共安全治理模式向事前预防转型。”要推动公共安全治理模
式向事前预防转型，必须正视公共安全的系统脆弱性，强化系统观
念、源头治理，抓住事前、事中、事后的节点及关联性，从根本上
弥补风险隐患治理的组织性因素、社会性因素、文化性因素的系统
性缺陷，全方位推进风险隐患治理转型提质。
（一）进一步明晰基层消防安全治理责任。乡镇是排查、督改基层
火灾隐患、防范火灾事故发生的直接主体，但现行《消防法》并未
将消防监督管理权限明确到基层乡镇政府层面，公安派出所对乡镇、
农村消防监管内生动力不足，乡镇政府“看得见、管不着”的问题
天然存在，公安派出所“不愿管、不想管”的问题比较突出。首先，
要制定国家队和基层消防执法队伍建设中长期发展规划，有步骤、
分层级确定“国字号”队伍空间布局、增加人员配置，采取下沉事
业编制、专项经费保障、提高工资待遇等方式，建强基层消防执法
队伍，保证基层消防安全治理“有力量、有人才”。其次，要配套
制定授权或委托乡镇开展消防执法的事项清单，通过乡镇消防工作
站行使消防执法权，改变乡镇政府消防工作“有责无权”的状况；
要探索推动基层政府社会管理和公共服务职能下沉社区，将更多服
务管理资源放到基层，使基层有职有权有物；要充分发挥市场、社
会组织、村民自治组织和志愿者在农村公共服务供给中的协同参与
作用，鼓励居民小区、社会单位设立专、兼职消防管理员，推动乡
镇消防治理与社会调节、村民自治良性互动。再次，要补充和细化
《消防法》中的概括性、原则性法律条文，出台《消防法实施细
则》，修订《消防监督管理规定》，进一步明确公安派出所在消防
监管工作中的法律责任、职责范围、执法程序、执法标准等具体问
题，提升公安派出所开展消防工作的动力和能力。要进一步压紧压
实社会单位主体责任，取消消防安全重点单位的界定，让消防部门
从侧重重点单位监管向指导单位加强自我管理转变，大力实施“社
会单位消防安全能力提升行动”，根据单位自我管理成效实行消防
“双随机”检查频次弹性制，推动单位“三自主两公开一承诺”机
制不断深化，持续提升单位消防安全“四个能力”，使社会单位真
正担负起消防安全第一责任，从初期和事前遏制苗头性、倾向性风
险隐患。
（二）构建全过程链条式的监督管理机制。消防改革转制后，建设
工程消防设计审核和竣工验收等审批事项移交住建部门，消防部门
只承担事中、事后监管职能，很多地方也相应退出城镇规划委员会，
导致消防安全事前与事中事后监管脱节，本该从源头上管住控好的
问题“遗痈成患”，不少消防产品、消防工程存在“先天硬伤”，
一旦发生火灾事故，不仅让消防部门成为“背锅侠”，也一定程度
迫使消防部门去实施变相“兜底式”的“监管越位”。要依托消防
安全委员会等综合议事平台，厘清消防综合监管、行业主管部门监
管职责边界，按照事前、事中、事后全链条监管理念，摸清全环节
风险，分段细化监管责任和措施“两个清单”，严格落实联合会商、
警示督办、调查处理等监管措施，加强统筹调度、跟踪问效，同步
运用行政、法治、经济、技术等手段，建立以信用监管和舆论监督
为基础的新型消防安全管控格局，将消防安全违法行为与信用评定、
项目审批、银行贷款等挂钩，利用市场手段清单式、目标化推动部
门齐抓共管和“两个清单”落地，变“单一消防执法”为“综合消
防监管”，切实形成从前端到后端完整闭环、联动紧密的“穿透
式”监管有机体。
（三）着力推进“本质消防安全提升工程”。消防安全检查如果局
限于表象的风险隐患、眼前的消防安全运行状况，检查的内容和形
式也仅是让社会单位疲于应付，社会单位自我检查自然流于形式。
要把本质消防安全作为风险隐患排查治理常态化机制的现实目标来
推进，分行业、分产业、分区域制定消防安全评估规范，构建以风
险分级管控和隐患排查治理为核心的标准体系，深刻把握各行业特
性、产业特点、区域特征，综合考量静态风险、动态隐患和火灾危
害性、民众关注度等要素，分类精准画像、逐点描图、分色建档，
绘制各行业消防安全风险“四色”动态图谱，科学制定“四色风
险”量化评价指标，配套制定风险等级动态调整办法和标准化分级
管控措施，做到“一个行业、一类指标、一套标准”。在此基础上
“以点带面”分步开展达标创建和验收活动，推动社会单位自查自
改和消防监督检查从“查动态火灾隐患”转向“提升单位本质安
全”，建立完善本质消防安全提升的组织、技术、技能体系和常态
长效机制。
（四）大力发展消防科学技术。当前消防工作迈入了数据支撑、智
能预警、科技作战的全新时期。要紧扣新安全格局保障新发展格局
主线，充分发挥消防科研院所和高校及其他科研单位在消防科技研
究、人才培养、工程实践等方面的优势，加强消防治理、工程防火、
火灾扑救和应急救援等基础理论研究和关键技术攻关，突破本质安
全、经济高效、环境友好的火灾防控技术。要推动消防科技进步和
消防产业升级，搭建“智慧消防”平台，统一建设标准和技术规范，
实现与规划、住建等部门的数据接入和信息共享，深度推进单位消
防安全责任管理平台构建，深化城市消防远程监控系统建设，提升
消防安全风险防范的信息化、智能化水平。要着重加大储能电站等
新行业新业态，电动自行车等火灾高发领域的科技产品市场应用推
广力度，推动工业生产、市场监管等部门以安全生产要素严把产品、
市场准入关，同步制定相应技术标准，提高安全准入门槛，严防缺
陷产品进入市场，守住“科技强消”安全底线。要加强关键核心装
备攻关，重点研发无人化、智能化、模块化高精尖消防装备，推动
灾害事故救援主战装备高端化、高精尖装备国产化，强化消防装备
现代化科技支撑。
（五）大力促进消防技术服务机构发展。当前，在消防领域深化
“放管服”改革的背景下，消防技术服务机构准入门槛降低、增长
速度快，已成为社会消防治理中不可忽视的重要力量。但从实际情
况看，消防技术服务机构普遍存在行业自律不到位、机构责任不落
实、标准制度不完善、服务质量不过硬、从业人员不稳定等问题。
要从消防技术服务机构行业内部和消防监管外部两个层面着手改进，
建立健全消防技术服务机构监管机制，完善消防技术服务机构质量
管理标准体系，加强消防技术服务项目的全生命周期动态记录和问
题跟踪督改。要对消防技术服务机构加强随机抽查，实施 100％覆
盖的专项监督检查，遇有火灾事故延伸倒查消防技术服务质量，对
存在重大违法问题的，实行“行业退出、永久禁入、信用监管、联
合惩戒”。要督促指导消防技术服务机构面向社会公开发布《消防
技术服务机构从业承诺书》，承诺“条件达标、行为规范、质量负
责、文件真实”，让全社会和广大人民群众共同监督，促进行业自
律和规范。
（六）强力推进消防文化建设。消防文化是民众开展火灾事故预防
和救援行为活动的意识与能力的反映和升华，反过来又制约着民众
当下的事故预防与救援活动。大力推进消防文化建设，既要传承中
华民族文化的优秀基因，又要体现社会主义核心价值观，特别是深
度谋划增强消防文化宣传教育的结构性、针对性、实效性，推动消
防文化产品供给侧与民众需求侧的精准对接，分类分层，分区域分
民族，分系统分行业，采取多种方式手段供给文化产品，从内容到
形式都要优化深化，确保接地气、重实效。要逐步建立科学的消防
文化宣传教育效果评价体系和机制，摒弃以往把宣传数量指标作为
宣传教育考量标准的传统做法，推行以目标受众意识、知识、行为、
能力提高为考量，从结果导向着眼提升消防文化宣传质效。要抓紧
构建以消防文化为核心的学科建设，不仅要有分层次的消防科普教
育、职业技术教育，还要大力发展消防高等教育，设立更多消防专
业学科点，更多硕士、博士培养点，培养造就更多专家、大家，引
领推动消防文化蓬勃发展。
（七）深度开展事故调查处理工作。我国高度重视事故调查处理工
作，但更侧重于查处事故原因和从组织管理措施查处事故责任者，
对事故揭示的安全科学理论、技术防范措施的深度分析和研究还远
远不够。为有效防范遏制重特大事故频发态势，要在继续健全事故
责任追究体系，严厉惩处事故责任的同时，从技术层面对事故案例
及时开展追根溯源和深入调查研究，全面揭示事故预防和处置方面
存在的问题和短板，针对性加强相关理论和技术攻关工作，并提出
具体可行的技术防范措施。要建立跟踪检查机制，明确落实责任主
体，确保提出的防范对策措施落实落地。要将技术调查研究结果适
时纳入国家法规体系，加快消防法规标准的修订，反过来指导消防
工作实践，形成长效机制，不断提高技术防范能力，避免先天性缺
陷，努力实现本质安全。
（八）以安全韧性理论推进公共消防安全治理现代化。近年来，安
全韧性理论愈发受到关注。在公共消防安全领域应用安全韧性理论，
主要是以科技、管理、文化为切入点，由强韧化技术装备发展、精
细化管理水平提升、群智化安全文化发展，组成了具备全面感知、
高效预测、智能决策和主动保障功能的安全韧性创新集成系统，不
仅区域自身能有效抵御内部、外部风险对其社会运行、技术系统和
基础设施的冲击与压力，在遭受重大灾害后仍然能维持区域系统的
功能和基本结构，并能在灾后迅速恢复、进行适应性调整、实现可
持续发展。推进中国式现代化发展战略，实现高质量发展，推广应
用安全韧性理论，对提升公共消防安全治理水平具有重大现实意义。
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