经验材料：开展三变改革试点 探索盘活农村三资新模式
2024-12-11
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经验材料：开展三变改革试点探索盘活农村三资新模式
**县地处**市以南，山腹地貌突出，特别是**南部片区山高沟
夹、耕地零碎、人多地少，农民增收渠道多，连片脱贫攻坚任务十
分艰巨。在全市脱贫攻坚全面创新改革的进程中怎么补齐发展短板，
在丘陵山区用什么路径推进精准扶贫，在离县城偏远的乡镇条件下
怎么发展现代农业，在经济社会转型中怎样构建激发弱势群体潜能
利益体系，在共同富裕道路上怎么构建先富带后富的制度机制等这
五个现实问题，成为摆在**县面前的时代难题。
按照**市20**年度县市区委书记挂牌推进创新类农村改革项目
责任书的目标任务，在全县农村开展“资源变资产、资金变股金、
农民变股东”试点，探索盘活农村“三资”的模式和路径工作取得
一定的成效。现将有关情况总结如下。
一、主要做法
在推进“农村土地三权分置、七权同确、农业社会化服务、农
村资金互助社、创新产业扶贫贷”等农村综合改革的基础上，今年
2月，县委、县政府根据近两年工作实践研究决定，由**市综改区
前线指挥部牵头，**县委农办、县委政研室等部门协作，在**县南、
北、东、西、中五路片区选择 11 个乡镇 13 个村开展以“资源变资
产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革试点。
围绕“维护群众利益不变、壮大集体经济不变、同步全面小康
不变”这“三不变”基本思路，力争到 20**年底各试点村集体经济
收入达到 5万元以上，农民人均可支配收入比上年增长 30%以上，
财产性收入占农民人均可支配收入的 20%以上，贫困发生率控制在
3%以内。
“三变”改革试点主要整合集体土地、林地、塘堰和劳力、技
术、房屋、资金等资源合理利用，以组建五大股份合作社为抓手，
实现让生产关系重构、生产资源重组，有效解决“集体空壳、土地
零碎、劳力闲散、房屋空置”等关键问题。截至目前，11 个试点镇
乡13 个村建立并开始运作的“村集体经济股份合作社、村土地股份
合作社、村劳务股份合作社、村旅游度假股份合作社、村富民置业
股份合作社”达到了43 个，其中各试点村都已经依法组建前三种，
后两种根据各村资源情况选择，实际上这五种农民股份合作社就是
探索农民长期稳定增收和壮大农村集体经济的五种有效途径。
（一）整合集体资源，组建村集体经济股份合作社，让权生钱。
**县农村村集体经济基础差，绝大多数村集体经济为“空壳
村”，20**年全县 932 个村中村集体经营收入仅有1006 万元，其中：
5万元以上的有 14 个村、5万元以下的有 476 个村、尚有336 个村
无经营收益或“空壳村”。究其原因主要是实施家庭联产承包责任
制以后，原有的集体资产被分光、变卖，剩下的仅少量的机动地、
塘库堰、校舍、荒山河滩等，也没有得到很好利用。“手中无米，
唤鸡不理”，集体经济弱化，基层组织的号召力、凝聚力就成了问
题。
综改区充分尊重农民主体地位，按照“酝酿讨论、征求意见、
群众表决”的议事程序，对改革涉及的清产核资结果、成员界定结
果、股份量化方案、股份量化清册、股份合作社章程、股东代表名
册实施民主监管“六公开”，构建农民充分参与机制，促进改革从
“自上而下”转变为“自下而上”。先后在参与改革试点的 13 个村，
成立了 13 个村级集体经济股份合作社，由每个村的股民直接选举理
事会（监事会）成员，在村集体资产管理、农村产权确权颁证的每
个关键环节，都由股份合作社代表大会表决通过，且三分之二以上
社员同意并签字形成决议后予以实施，保障了改革的公平公开、持
续推进和群众满意。通过集体经济股份合作社，把集体闲置的校舍、
房屋、机动地、林地、果园、塘库堰、水利提灌设施等资产盘活，
增加集体经济收入。如建平镇芝麻村，组建集体经济合作社之前，
集体经济收入为 0，组建后通过盘活机动地、塘库堰、集体房屋等，
集体经济收入达到 1.6 万余元；再如乐安镇断山村把基础设施投入量
化入股、把产业发展资金入股种植专业合作社，集体直接参与分红，
集体经济收入从原来的1000 多元，增长到 3万余元。
（二）整合土地资源，组建村土地股份合作社，让地生钱。
村组集体的土地零碎不来钱，成为助农增收的“新瓶颈”。村
土地股份合作社理事会动员农户以农村土地经营权入股合作社，把
土地经营权变成股份，自愿联合从事农业合作生产经营，是对家庭
联产承包责任制承包权和经营权分离的新发展，也是农业经营体制
中“承包制”向“股田制”的一种创新和发展。
按照《股份合作社章程》约定，土地股份合作社年底取得的经
营纯收入中，可以提取10%来壮大村集体经济。今年以来，通过工
商注册，13 个试点村先后成立了 13 个土地股份合作社。主要模式有
三种：一是整理土地，统一经营型。农民自愿将零碎的土地入股后，
由村股份合作社统一整理土地，选择主导产业统一品种、统一种植、
统一管理、统一销售、统一核算。分红模式如双乐乡2000 亩甜橙产
业园1亩土地 1股，前三年每股保底分红300 元，从第四年起，按
照入股农户、龙头企业、种植专业合作社、村集体 7：1：1：1的利
益链接方式进行分配。如宋观庙村土地未整理前的面积是970 余亩，
通过土坯房（危旧房）拆迁、小块地改大等土地整理后，经确权后
达到 1300 亩，多出的 300 余亩为集体土地收益。二是大户承包，内
股外租型。土地股份合作社的成立把农民变成股东，在不改变土地
用途的情况下，由村统一规划确定规模种植集中区域，采取对外租
赁、入股经营的方式，统一发包给专业种养大户，发展适度规模经
营。如王家堰村通过引进外地职业经理，走一二三产业相融发展的
道路，建设“稻香渔村”项目，目前，奕川水产农业科技企业与王
家堰村大发土地股份合作社进行合作，入股村民获得每亩 400 元的
保底红金和每亩 100 元的二次分红，并每三年上涨7%，每户入股村
民在企业打工每年收入 0.8 万元以上，同时，企业每亩出30 元给村
集体。王家堰村充分利用财政支持50 万元产业发展资金，围绕产业
发展需要实施基础设施项目，走“一田两用、一水双生”合作之路，
发展“水稻+泥鳅”的稻鳅共生高效农业，采取“土地入股农户、未
脱贫户+已脱贫户+村集体”6：2：1：1的利益链接机制，合股经营。
三是抱团发展，复合经营型。王太沟村确定了“山上藤椒飘香，田
里稻鳅种养”的“一村二品”产业发展方向。组织动员全村农户积
极参与土地、技术、资金入股，成立了双乐乡王太沟村原盛农民经
济股份合作社，下设土地经营工作部、劳务合作工作部、旅游发展
工作部、富民置业工作部等 4个专门理事会运行机构，选举产生了
监事会。初步确立了以“合股联营、村社一体、抱团发展”的模式，
以“椒香辉映、稻鳅共生、休闲观光、科技示范”的发展思路，走
“龙头企业+股份合作社+基地+农户”的发展模式，采取入股农户、
股份合作社、龙头企业、村集体之间“5：3：1：1”的利益链接机制
切实破解资源比较分散、土地闲置抛荒、农民单独面临市场抵御风
险能力较弱等问题。协和乡红灯桥村引进铁骑力士集团在该村开展
“金鸡代养”试点，以贫困户为主体成立合作社，通过股权量化、
多方分成，实现了政府产业扶持资金变股金、贫困群众变股东，促
进贫困群众参与产业发展并实现了“无本增收”，年底按照入股农
户收益、归还银行贷款、村集体收益、合作社 3：5：l：1的利益链
接机制，同时，合作社在养殖场周围统一种植瓜萎，实现种养循环
发展。
（三）整合劳力资源，组建村劳务股份合作社，让力生钱。
村劳务股份合作社是让农民土地入股后的闲散劳动力聚集起来，
根据劳动力的年龄结构、技术程度、兴趣爱好等特点，有组织地输
送到新型经营主体就业挣钱，实现多种渠道创收推进劳务股份合作
目标。到目前为止，11 个劳务股份合作社共入社 1340 人，实现总收
入420 万元，人均增收 3134 元。其中：就地承包种植业（采摘、管
理）劳务收入 185 万元、承包农田水利项目劳务收入**6 万元、其他
收入 69 万元。断山村统一组织 80 余人承包乡村旅游设施劳务和农
田水利项目劳务，到 9月底，村劳务股份合作社已实现纯收入 7.5 万
元。红花园村将入社的 230 人按年龄、技术专长分类，分别发展为
就地承包种植园劳务、承包中涪路建设劳务、场镇单位保洁劳务和
组织到异地承包建筑劳务等，已实现总收入 210 万元，劳务股份合
作社纯收入 2.1 万元。
（四）整合房屋资源，组建乡村旅游股份合作社，让房生钱。
乡村旅游股份合作社充分把生态资源、空置的房屋、农耕文化
和民俗等旅游资源整合起来，聚集力量抱团发展。按照《股份合作
社章程》约定，乡村旅游股份合作社年底取得的经营纯收入中，可
以提取10%来壮大村集体经济。一是变“荒”为股，打造旅游小镇。
如今，随着都市人在城市生活压力增大，大家喜欢趁假期周末到生
态较好的乡村透气放松，**镇借助新建的**至综改区快速通道“中
涪路”交通优势，把乡村旅游作为扶贫开发的重要手段，成立了**
县首家旅游度假股份合作社，正集中打造“九龙山.牡丹谷”乡村旅
游景区，促进当地农民脱贫致富。据了解，鲜家嘴村景仙旅游度假
股份合作社与入股农户合作，1亩耕地、2亩林地或4亩荒地折成为
1股，而每股每年至少将分得 400 元保底分红。明年三月份正式营业
后，到了每年底，景区还将以当年景区收入情况，给当地入股农户
再分一次红利。不仅如此，当地贫困户还可以在被开发后的景区找
到工作，通过务工来获得增收。二是变“散”为聚，客栈式居民点
融入。红花园村“养心谷”旅游度假股份合作社结合农村土坯房
（危旧房）改造搬迁政策，建设集休闲、旅游、居住为一体的客栈
式居民点。客栈式居民点让改造搬迁农民直接融入乡村旅游业，通
过游客住宿、旅游及商贸，从根本上解决群众搬得出、住得稳、能
致富的问题。红花园村将**04 余亩土地整村流转给**梓商农业科技
公司发展，土地入股入社率达97%。公司除每年给入股农户保底分
红300 元/亩外，还从年终的纯收入中提取30%用于壮大集体经济。
（五）整合资金（技术）资源，组建村富民置业股份合作社，
让钱生钱。
村富民置业股份合作社是充分利用土地股份合作社整理土地后，
把节约的建设用地或一般农用地集中起来，在无法异地发展的情况
下，根据一二三产业融合发展的需要，把农民的技术、资金整合起
来，就地建设农产品交易市场、农产品加工厂、农产品分检包装车
间、仓储（物流）用房等。按照《股份合作社章程》约定，村富民
置业股份合作社年底取得的经营纯收入中，可以提取10%来壮大村
集体经济。到目前为止，乐安镇断山村、双乐乡王家堰村组建了富
民置业股份合作社。如断山村充分依托**县城近郊区域优势，由 6
户农民利用多年从事运输业和自有闲散资金的优势，筹建农产品分
检包装车间、仓储（物流）用房。王家堰村与奕川水产公司合作，
为解决泥鳅鲜活水珍品深加工进一步增值的问题，由村富民置业股
份合作社组织技术和资金，计划投资200 万元建设鲜活水珍品深加
工厂，厂房建成后，统一租赁给奕川水产公司开发出口产品，公司
每年支付的房租给富民置业股份合作社。
二、取得成效
探索农村“三变”改革是在农村土地三权分置的基础上进行的
创新性改革，突出了集体和农民之间“股份合作、抱团发展”，较
好地克服了一家一户分散经营的弊端，将是我县今后农村改革发展
的方向。13 个试点村通过“三变”改革试点，都取得了可喜的成绩。
（一）激发了还权赋能活力。以村级集体经济组织投入为主修
建的农业基础设施,直接将产权明晰给农村集体经济组织所有；国家
投资或以国家投资为主兴建的农田水利工程,除小(一)型水库具有重
要防洪功能外,其余的直接将产权划转给农村集体经济组织。引导农
村集体所有的荒山、荒沟、荒丘使用权有序流转。对具备经营条件
的资源性资产、公益性资产,设置集体股和个人股,开展公益事业、股
权激励等。
（二）增强了经营主体实力。积极培育集体经济组织,鼓励村级
组织发展各种股份合作社,采取“公司+合作社+农户+村集体”等多
种形式,以土地承包经营权、房屋使用权、知识产权等资源形式参股,
壮大村级合作经济。支持村集体领办土地股份合作社,支持新型农业
经营主体通过委托流转或开展土地股份合作的方式,集中连片流转农
户的耕地和山林,建成一批高标准农产品生产基地及标准化示范区。
（三）增进了产业融合效力。选准发展集体经济的路子,围绕农
业供给侧结构性改革,宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游,着
力促进农业与二、三产业交叉融合,实现村级集体经济平衡发展。农
业资源丰富的村要千方百计开发农业资源,发展具有精品水果、藤椒、
蔬菜、水珍品等特色优势产业。村集体在县城郊区、农业园区、旅
游景区及交通干道沿线的,用好农村绿水青山、田园风光、乡土文化
等资源,建设山地特色的休闲农业和乡村旅游示范村。利用产业基地
带动效应,加大招商引资力度,构建企业带动、产业互动格局。
（四）形成了政策保障合力。一是钱的支持。鼓励农业适度规
模经营、高标准农田建设、农业产业发展扶持资金项目向村集体倾
斜,统筹安排扶持农业生产类资金,支持村集体经济发展。二是地的支
持。在符合规划和用途管制前提下,对村级集体创办领办的实体及项
目在用地上予以统筹优先安排。三是人的支持。从致富带头人、农
民合作社负责人、优秀民营企业家、务工经商人员、返乡农民工、
种养能手等人群中,大胆选用懂经营、善管理的能人进入村支两委。
四是物的支持。深入推进“四好新村”建设，鼓励“村社合股、村
村抱团、镇村联动”的发展模式,夯实村级集体经济发展的物质基础。
（五）完善了运行机制动力。完善管理制度,修订和完善《**县
农村集体资产管理办法》,对村级集体经济的责、权、利予以明确，
在集体资金管理方面,推行村委会行政管理运行经费和村集体经济股
份合作收入分账管理。完善监督制度,建立农村集体“三资”监管平
台,让集体资产看得见又摸得着；完善核算制度,在坚持村集体资产所
有权、资金使用权、财务审批权、财产收益权“四权”不变的基础
上,采取“村财镇乡代管”方式。完善分配制度,根据当年的经营收益
情况,确定合理的分配比例,确保村集体成员共享增值收益。完善保障
制度,建立健全村级集体经济积累机制,增强村集体自我保障能力。设
立村级集体经济专项奖励资金,对于发展集体经济成绩较为突出的村,
给予一定资金奖励。
三、经验启示
**县发展壮大村级集体经济，为深化农村改革、夯实基层基础、
进一步促进共同富裕作出了积极探索。主要有以下几点经验启示。
（一）激活各类资源要素，是释放产权制度改革红利的根本前
提。**县通过探索农民“股份合作、抱团发展”，活化了农村各类
要素资源，成为推动“绿水青山”变“金山银山”的“转换器”，
是“一无所有”到“无中生有”的“点金术”。以前，村集体资产
的租赁、发包都是村干部个别人说了算，往往价格很低，缺少群众
监督。实现股份合作制改革后，群众对集体资产的关注度高，从以
前的“看得见、摸得着、管不了”到现在的“既监督、又当家、还
分红”转变，集体资产在阳光下增值。这些经验让我们感到，农村
集体产权制度改革，不仅可以发生在经营性资产量大的发达地区和
大中城市郊区，在拥有丰富自然资源但资金短缺、经营主体不完善
的贫困山区和丘陵地区，同样完全有条件做好深化农村集体产权制
度改革这篇大文章，同样可以释放产权制度改革的红利。
（二）组织群众抱团发展，是引导发展现代农业产业的先决条
件。通过充分整合利用人、地、钱的资源发展各类新型经营主体，
将分散经营的农民组织起来，结成利益共同体，推进产业化经营，
变农民单打独斗为抱团发展，实现小农村与大市场的“无缝对接”，
让广大农民群众更多分享改革发展的“蛋糕”。“三变”以资源为
纽带,将集体、村民和新型经营主体利益紧密链接,农户自愿将土地承
包经营权、闲散劳动力、空置房屋、技术、资金入股到村股份合作
社,合作社与农户连结成为真正的利益共同体,各参与主体间公平分配
利益,从而使股份合作社与农户实现互利共赢。实践证明，通过组织
群众抱团发展，既让农民不断增加收入，也能让村级集体经济升级
壮大，不断提升农民经营的组织化程度，建立共建共享的利益分配
制度，有效调动广大农民的积极性，增强农村经济发展内生动力。
（三）利益链接振兴乡村，是打造“股份农民”调动农民积极
性的最佳形式。推动政策向农村倾斜、资金向农村集中、项目向农
村汇聚、要素向农村流动，通过土地盘活、产业带动、入股分红、
服务创收等办法，念好“山”字经，做好“田”文章，打好“生
态”牌，推动“利益链接”向“经营乡村”转变。采取入股市场主
体、贴息撬动金融资金等方式,让直接到户的财政扶贫资金成为能够
生财的经营资本,给群众带来一条持续生财之道,也为精准扶贫找到一
条新路子,解决了财政扶贫资金投入分散、“一次性”使用效益低的
问题,也为发展村集体经济找到了一条新路子。实践证明，跳出农村
看农村、跳出村级集体经济抓村级集体经济，撬动城市资本、社会
资本、民间资本，就能为村级集体经济升级发展注入“源头活水”，
建设“让村民看得见山、望得见水、记得住乡愁”的四好美丽乡村。
（四）强基固本共建共享，是做实“三变”改革蛋糕的重要保
障。各级党组织围绕“3+2”党建项目引领，通过统筹规划、统筹资
源、统筹路径、统筹机制，充分发挥抓关键、指方向、强监督等核
心引领作用，有效避免资源浪费、资产流失、基层腐败，深化拓展
基层服务型党组织创建。“党中央的政策好不好,要看乡亲们是哭还
是笑。”**县在升级发展村级集体经济过程中，既让群众参与、更
让群众分享，既让资源保值增值、更让群众分配“大头”。实践证
明，农村“三变”改革试点，既让“资源变资产、资金变股金、农
民变股东”，又让“维护群众利益不变、壮大集体经济不变、同步
全面小康不变”这“三不变”得到共建共享，在农村实行家庭联产
承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，只有强化党组织对
各方资源、各方力量的统筹，发挥领导核心作用，才能发挥资源、
资产、资金的最大效益。
四、存在问题
**县在 11 个镇乡 13 个村开展“三变”改革试点取得了明显成
效，但要让“三变”改革在全县推广或走出丘区，从精致的“盆
景”变为全市乃至全省的精彩“风景”、从“一花独放”变为“百
花齐放”，还面临着持续发展、风险防范、政策配套等方面的问题，
需要在改革发展中不断探索解决和进一步完善。
（一）持续发展上缺乏主动性。一是统筹力度不够。一些镇村
干部平常把主要精力用在脱贫攻坚、环境保护、村内其他事务等工
作上，在开展“三变”改革试点上统筹力度不够，主动思考和解决
问题不够。二是推进工作不均衡。个别试点村还未找到合作模式，
也没有真正地把股份合作社运作起来，工作还停留在吊牌挂在墙上、
印章锁在抽屉里、银行开设的帐户还为零。
（二）市场风险防范措施不多。“三变”改革后，村集体、农
民的有关资产权利权益入股进入了自负盈亏的农民专业合作社，农
民特别是贫困户期盼在入股经济实体中“分红”愿望强烈。但农业
生产受不可抗拒的自然因素和不可预见的市场因素双重影响，农民
合作社经营主体抗风险压力较大。在如何防范双重风险、解决经营
主体稳步发展问题、保障农民股东利益问题上，相关防范措施不多。
（三）政策配套支持力度较弱。一是办理股份合作社营业执照
难。工商部门办理股份合作社营业执照无政策支撑，导致非试点镇
村无法全面开展“三变”改革工作。二是财政资金变股金不到位。
涉农相关部门创新改革力度不够，未找准支持“三变“改革试点与
市县政策导向、资金投向的对接点，把省市的政策转化为具体项目
和发展支撑。
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经验材料：开展三变改革试点探索盘活农村三资新模式 **县地处**市以南，山腹地貌突出，特别是**南部片区山高沟夹、耕地零碎、人多地少，农民增收渠道多，连片脱贫攻坚任务十分艰巨。在全市脱贫攻坚全面创新改革的进程中怎么补齐发展短板，在丘陵山区用什么路径推进精准扶贫，在离县城偏远的乡镇条件下怎么发展现代农业，在经济社会转型中怎样构建激发弱势群体潜能利益体系，在共同富裕道路上怎么构建先富带后富的制度机制等这五个现实问题，成为摆在**县面前的时代难题。 按照**市20**年度县市区委书记挂牌推进创新类农村改革项目责任书的目标任务，在全县农村开展“资源变资产、资金变股金、农民变股东”试点，探索盘活农村...
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