涉法涉诉信访事项原因分析兼谈信访制度问题及工作建议
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2024-09-15
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涉法涉诉信访事项原因分析兼谈信访制度问题及工作建议
作为人民群众重要救济途径的信访机制，在学术界一直
颇受争议，有学者（特别是法学界学者）认为，在当前社
会高速发展的大背景下，面对越来越复杂的群众矛盾、群
众与政府矛盾，信访途径的救济方式显得过于原始和落后，
特别是对于本文着意探究的涉法涉诉的信访事项的处理，
缺乏明确的法律法规支持，甚至在某些极端情况下还可能
出现政府打压信访群众的情况，会进一步引起“滚雪球”
似的效应，将小事变成大事、将一件事变为多件事，对依
法治国的推进不利，从而建议废止信访制度；另有学者
（主要是偏重于政策国情研究的学者）认为，我国的法制
化建设还不健全，人民群众的普法教育还达不到能够正确
运用法律维护自身权益的水平，而且司法腐败情况还未完
全根除，执法队伍素质还有待提高，兼之通过法律途径反
映解决问题手续较多、成本较高，多不为群众采纳，因此
在现阶段，信访途径仍然是我国不可或缺的救济途径。即
使是涉法涉诉的信访事项，依然可以通过非诉途径予以解
决。
2022 年 2 月 25 日，由中共中央、国务院发布，于 5 月 1
日正式实行《信访工作条例》；2022 年 10 月，在党的二十
大会议上，习近平总书记在讲话中指出：“在社会基层坚
持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人
民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范
群众诉
求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、
精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区
治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状
态。”事实表明，信访工作并未被废止或者弱化，反而在
一定程度上得到了加强，这似乎印证了后一种观点。
我国的信访一般以 1951 年政务院（即国务院）发布的
《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》作为确立的
标志，其实，这种极具中国特色的信访制度在我国有着悠
久的历史，最初起源可以追溯于古代的直诉制度，大家广
为熟知的敲登闻鼓、拦皇帝车架、上书陈情其实就是直诉
制度的表现。新中国成立后，信访制度作为党与群众保持
血肉联系的重要途径，成为党的群众工作重要组成部分，
是民意上达的重要方式之一。但是随着经济社会的不断发
展，信访成为群众表达诉求、反映问题的渠道，现在信访
的职责范围早已远远超出了当初设立时的初衷，信访人将
各级信访部门视为一级裁判机构，并将解决问题的期望寄
予信访部门，但这恰恰是信访部门所不具有的职能。
与之相反的则是法律在信访人之间普遍不具备应有的
“公信力”，涉法涉诉信访事项的信访人在被引导通过法
律途径解决时，大多明确表示“不走法律程序，要求政府
解决”，这种“信访不信法”的情况，对信访工作来说无
异于“重病沉疴”，对于这种情况的出现，本文努力结合
信访工作一线实际情况，探究涉法涉诉信访事项的成因，
并尝试寻找一条未来信访工作机制的发展前景之路。
一、信访人“不信法”的原因分析
我国的依法治国方略自 1978 年十一届三中全会开始正
式拉开帷幕，在市场经济、民主政治、人民文化发展等多
方要求下，我国法治体系不断完善，已初步形成了在中国
共产党的领导下的中国特色法律体系，已经基本涵盖了人
民生活、政治经济、文化发展各个方面，但是在具体事项
的处理上，还存在认识上、程序上、执行上等各个方面的
问题，并不被当事人所采纳，当事人更倾向于采取信访途
径反映诉求，成为一名信访人甚至信访老户的原因，综合
起来一般有以下几种情况。
（一）信访人不懂法与不信法
第一个原因在于法律大环境建设不足。与我国悠久的历
史以及长期以来养成的“关系网”的实际情况，在人民群
众之间解决问题的第一想法仍然是找熟人、托关系，缺乏
将法律作为维权武器的觉悟和想法，与之相适应的社会现
象就集中表现在将“找政府”作为解决问题的首先途径。
根据笔者从事基层接访经验来看，面对众多涉法涉诉的信
访问题，向信访人说明该事项应当通过法律途径反映、引
导向人民法院提出诉求时，信访人说的最多的一句话就是
“我们老百姓又不懂法”，由此可见，参与涉法涉诉信访
的人民群众多半仍
处于“法盲”或者“半法盲”的状态，尚无法顺利运用
法律途径表达诉求、使用法律武器维护权益的意识和能力。
在全社会全领域没有树立起法律这杆大旗，没有树立通过
法律解决问题的导向，这是造成涉法涉诉信访量逐年增加
的最根本的原因。普法教育之路在我国仍然漫长而艰难。
第二个原因在于人治色彩过重。中国历来有“找青天”
的惯例，古代的投匦、邀车驾、登闻鼓、立于肺石、诣阙
诉冤等制度一般可以视为信访制度的一种雏形或前身。尤
其是作为直诉制度的诣阙诉冤，某些案情重大和冤抑莫伸
者，可超出一般受诉官司和申诉程序之范围，直接向最高
统治者陈诉，直诉制度属于古代冤案救济制度的一种，它
是一种与古代法定的复审复转制度相区别的非正常程序的
上诉制度，在现代则从某种角度表现为进京上访，本质上
仍然属于对于人治的信仰，而非对于法治的敬畏。即使在
改革开放以来，中国特色社会主义建设进入新的历史时期，
关于人治与法治的讨论一直在持续。从治理方式上看，法
治和人治作为治理社会的两种方式，体现的是两种不同的
法律文化，法治强调的是法律、法规、规则的权威，采取
运用法律治理国家，因而稳定、统一、权威，由于法律以
国家强制力作为保障，可以有效制止和预防犯罪，保证社
会秩序稳定；人治则在社会的治理中更倾向于人的能动性
和权变性，通过人掌握的至高无上的权力治理国家，因而
体现出了随意、多变的特点，容易
滋生武断和专权，保证不了社会的稳定。目前在我国法
律制度建设还不完备的情况下，特别是在基层、在农村，
人治的色彩依然很浓厚，个别村镇干部无视党纪国法，在
自己的管辖范围内一手遮天，利用手中的职权胡作非为、
徇私枉法的情况屡见不鲜，这也直接导致了大量涉法涉诉
的信访事项集中爆发。比如笔者所在的 L区N 镇，其中一个
村庄三批人各自轮番上访，举报另两派人村贪污村集体资
产，镇上却迟迟不能拿出果断的解决方法，在合理程度的
怀疑下，不排除上下勾结、从中谋取私利的情况发生。
第三个原因在于司法队伍建设问题。司法队伍建设是完
善司法制度、解决涉法问题最根本的途径，笔者认为目前
面临的问题主要是三个方面。一是人力有限而案件太多。
根据笔者与 L区人民法院沟通得知，2022 年度该法院共审
理各类案件达 9000 余件，其中仅运用速裁程序审结的案件
就达3000 余件，海量的案件数对于一级基层法院来说工作
强度不可谓不大，案件积压直接导致了通过法律途径反映
诉求无法在当事人预期的时间内收到符合其诉求的答复。
二是直接或间接从事司法工作的人员专业素质还不够。包
括公检法及司法局、律师队伍能力素质还不足以应付当前
复杂的矛盾问题，著名学者柏浪涛说我国现在的法律职业
资格考试难度仅仅“相当于德日普法教育水平”。三是司
法腐败问题让群众望而却步。随着改革开放的推进和市场
经济的发展，司法腐败问题层出
不穷，初期还只是表现在个别低级、地方的司法机构及
职员层面，后来集中在高层法官乃至院长等真正掌握法律
武器的人群，甚至深化到包括公安领域在内的刑讯逼供、
集体腐败、串通犯罪等更大范围的程度。由此造成的冤假
错案根源，损害了人民群众的利益，严重影响到了社会主
义社会的公平正义，也影响到党的执政能力建设和党和政
府的威信。虽然自党的十八大以来，我们党和国家空前的
反腐败力度，司法面貌已经焕然一新，但是前期司法腐败
导致的巨大的不良社会影响的惯性力是持续的、短时间内
无法消除的，要重建司法公信力任重而道远。
（二）法律不支持信访人诉求
涉法涉诉信访事项有部分是由于在现行的法律条款中无
法找到支持的依据，或者无法找到对已方有利的依据，该
类事项大多已由法院作出裁判而该裁判显然未能如信访人
之愿，例如L区信访人王某某，因其配偶边某某（前 L区城
建局工作人员）在某项工程中存在违法情况而被审查起诉，
经审理后判处有期徒刑一年宣告缓刑一年，边某某不报一
审判决，向市中级人民法院提起上诉、向省高级人民法院
提起申诉，最终维持了判一缓一的判决。王某某、边某某
经法律途径申诉无法达成自身目的，转而通过信访途径反
映希望改判无罪的诉求，进而又提出退回没收的 2000 元钱
（经法院核查系项目部总经理宴请边某某时，边某某收受
的 2000 元购
物卡）、为其子边小某安排公务员身份等不合理诉求，
已形成事实上的缠访。由于司法的独立性，我国政府不允
许通过任何行政手段干预法院判案，对于已经审结的案子
有其固定的、有限的救济途径，当这些途径行使完毕后，
该案即成定论。这对涉案的信访人来说无疑是不能接受的。
另外，法院一般都设有自己的信访部门，但是可想而知，
法院的信访部门对信访人反馈的诉求处理力度，显然无法
与本院判决抗衡。
（三）法律不足以满足要求
部分涉法涉诉的信访事项有明确的法律规定，成本也都
是可以预见的、在可接受范围内的，即所谓“必赢”的官
司，但是当事人却依然不会通过或不会完全通过法律途径
表达诉求，该类事项以工伤工亡赔偿、财产分割等事项为
多。以 2022 年为例，L区发生多起工亡事故中，比较典型
的陈某诉求其父工亡赔偿事项中，按照赔偿标准，如按正
式职工计算，应当给予一次性工亡补助金 948240元（按照
2021 年度全国平均工资 47412 元的20倍）、丧葬补助金
53268元（按山东省 2021 年度运输业年度平均工资106536
计算6个月）、供养亲属抚恤金无（供养亲属抚恤金按照职
工本人工资的一定比例发给由因工死亡职工生前提供主要
摘要：
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涉法涉诉信访事项原因分析兼谈信访制度问题及工作建议作为人民群众重要救济途径的信访机制，在学术界一直颇受争议，有学者（特别是法学界学者）认为，在当前社会高速发展的大背景下，面对越来越复杂的群众矛盾、群众与政府矛盾，信访途径的救济方式显得过于原始和落后，特别是对于本文着意探究的涉法涉诉的信访事项的处理，缺乏明确的法律法规支持，甚至在某些极端情况下还可能出现政府打压信访群众的情况，会进一步引起“滚雪球”似的效应，将小事变成大事、将一件事变为多件事，对依法治国的推进不利，从而建议废止信访制度；另有学者（主要是偏重于政策国情研究的学者）认为，我国的法制化建设还不健全，人民群众的普法教育还达不到能够正确运...
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