关于优化营商环境视域下城市土地再开发的法治困境与出路的实践探索报告
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2024-08-09
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关于优化营商环境视域下城市土地再开发的法治困境与出
路的实践探索报告
引言
营商环境是一个动态体系，与企业盈利活动密切相关，
一般被理解为是影响企业从开办、运行到结束之全过程活
动的效率、质量的要素综合。①由于土地以及其上的建筑
物（厂房）是企业拥有的最重要的固定资产，企业运营又
必须在一定的空间开展，因此，在对营商环境进行评估时，
土地制度体系是主要评估指标之一。当前，我国正在大力
推进新型城镇化建设，受土地管理制度和建设用地供给制
度的影响，获取更多土地要素投入已经成为推动我国城市
经济增长的强大动力，而且，在调节区域资源配置和要素
流动以及城市经济增长方面，土地要素投入的关键作用也
不断凸显。②然而，随着城市发展占用的土地越来越多，
土地资源日益稀缺，以致土地资源供给不足在今日严重制
约了新型城镇化的持续发展。在此种情形下，城市存量建
设用地再利用逐步成为推进新型城镇化建设的必由之路。
2019 年 2 月 25 日，习近平总书记主持召开中央全面依法治
国委员会第二次会议时指出，法治是最好的营商环境。
2020 年 10 月 14 日，习近平总书记在 xx 经济特区建立 40 周
年庆祝大会上的讲话中强调，要强化依法治理，善于运用
法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为
社会共识和基本准则。因此，顺应
城市土地再开发利用的时代需求，明晰并完善盘活城市
存量建设用地的法治保障方案，具有显著的现实意义。
基于经济发展方式和产业结构调整，当下我国部分城市
致力于推动土地资源优化配置制度的完善，其中 xx 市的土
地再利用制度探索实践极具特色，相关制度构建的成败得
失可供其他城市借鉴。根据《xx 市人民政府印发关于加大
营商环境改革力度的若干措施的通知》（深府〔2018〕1
号）的规定可知，为勇当“四个坚持、三个支撑、两个走
在前列”尖兵，加快建设现代化国际化创新型城市和社会
主义现代化先行区，xx 市从优化产业空间资源配置、全方
位降低企业运营成本、降低企业税费负担等出发，将完善
土地资源配置改革作为“率先加大营商环境改革力度，营
造稳定公平透明、可预期的营商环境”的具体举措予以规
范。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《xx 建设中国
特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—
2025 年）》也提出，支持 xx“在土地管理制度上深化探
索”，其中“盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、
土地供应、收益分配、历史遗留问题”是主要内容之一。
可见，为了缓解城市因土地、空间有限而按照传统的速度
模式发展难以为继的窘境，盘活存量建设用地以推进营商
环境优化至关重要。本文拟以 xx 市土地再开发的制度实践
探索为中心，分析城市土地再开发的法治困境及其根源，
并提出相应的问题解决方案，希望为我
国城市土地再开发的法治路径之完善提供助力，从而对
构建优化营商环境的土地法治保障体系有所裨益。
一、城市土地再利用的制度运行困境
盘活利用存量建设用地，大力推进土地再开发，日益成
为促进我国众多城市持续发展的重要举措。
xx、广州、上海等市均颁布有较为系统或全面的城市存
量建设用地盘活政策，其他多数省市也结合本地实际情况，
提出了推进低效利用的存量建设用地再利用的实施意见。
①其中，xx 市盘活存量建设用地的制度实践具有较强的代
表性。改革开放40 多年来，“xx 城市化过程与土地制度改
革相互促进，推进完善改革创新，通过土地细分化动态定
价机制与利益分配机制的探索释放土地资源，提高城市发
展效率”，②使xx 从一个小渔村发展为一个国际大都市，
堪称城市发展史上的奇迹。随着 xx 城市的快速发展，欠缺
充足的土地资源渐渐成为城市进一步发展的短板，故xx 构
建了一个促进土地再开发的制度体系，从而使得 xx 市土地
再开发制度建设在全国居于领先地位。
在盘活利用存量建设用地时，xx 以城市更新与土地整备
两种方式为主。2020 年，xx 整备土地约 20 平方公里，城市
更新 303 公顷。2021 年，xx 完成城市更新计划审批 66 项
（含11 项计划调整），涉及拆除用地面积 868.1公顷；完
成更新单元规划审批 61项，涉及拆除用地面积519.5
公顷；城市更新单元项目签订土地出让合同109 项（不
含补充合同），累计供应用地面积 320.1公顷。这些措施坚
实有力地保障了产业空间，大幅增加了居住用地供给，加
速补齐了公共配套短板。③可见，xx 在应对土地资源供给
严重不足方面，力推城市更新与土地整备两种措施互补互
促，取得了骄人成绩，实实在在地提高了土地利用效率，
对全国土地制度改革尤其是城市土地再开发利用制度构建
起到了“领头羊”作用。而且，xx 利用率先探索土地市场
化配置的优势，先后出台了大量与土地制度改革有关的地
方性制度，为 xx 实现经济持续快速发展并推动经济转型提
供了制度依据。然而，从法治化营商环境建设来看，尽管
xx 在盘活利用存量建设用地时重视建立各方主体共享土地
增值收益的规则体系，致力于降低存量建设用地的二次利
用成本，但上述制度在实践中的运行却未能充分发挥出预
期的功能。具体而言，xx 在盘活存量建设用地时尚需解决
相关制度运行中呈现出的以下偏差。
（一）土地价值未得到公平分配
在盘活利用存量建设用地过程中，土地价值往往会有相
应的增加，这些利益需要在不同主体之间进行分配。土地
增值收益能否得到合理分配，不仅关系到土地权利人的合
法权益实现程度，而且也与政府的公信力、社会稳定和政
治安定有着紧密联系，还对我国社会经济可持续发展具有
重要影响，④因此，根据我国现行法律制度体系，选择遵
循何种制度原
则及采用何种具体规则对土地增值收益予以分配，必须
慎之又慎。
在法律实践中，利益是一个关系范畴，各种形式的利益
都必须由一定的具体主体所享有。某种形式的利益的享有
是否具有法律上的原因，是认定利益享有主体能否保有这
一利益的正当性依据。⑤在分配土地增值收益时，利益分
享主体最终保有所分享的利益之法律依据是否明确且具有
实操性，需要特别加以重视。当前，基于城市更新与土地
权利变更的视角，可推演出保护改造、强度挖潜、功能改
变、用途变更、市场流转、土地重建等盘活存量建设用地
的模式，⑥这些模式在土地增值时所涉利益分享主体各不
相同，因而需要对各利益分享主体之间的利益分配进行协
调。在盘活城市存量建设用地时，以各方主体对土地增值
的贡献为依据确定分享该利益的份额，是一种被各方利益
分享主体所广泛接受的分配方式。采用这种利益分配方式，
可以减少城市土地再开发中土地增值分配不公的诱因，从
而避免部分主体消极不配合甚至公开抗拒盘活存量建设用
地之现象的发生。
xx 市在推进土地制度创新时，一直将确保各方主体公平
分享土地增值收益，作为各项地方性制度追求的主要目标。
由于土地使用权的权利主体明晰，土地使用权人的利益也
表现得更为直观，其他主体又急需取得土地使用权人占用
的土地加以开发，使得土地使用权人在利益博弈中一般都
处于优
势地位，因此，在各方主体就土地增值收益如何分配进
行协议时，土地使用权人总是能够利用其优势地位而获得
较高份额的利益。可见，在 xx 城市土地再开发过程中，高
价补偿现象频频出现，并非偶然现象。从本质上来看，这
种现象的出现更多表明，土地价值在各利益分享主体之间
没有得到公平分配，部分权利人从中获得了超额土地增值
利益。
（二）补偿时未合理区分合法建筑与违法建筑
从 xx 存量建设用地再利用实践来看，城市更新的土地
开发利用方式以市场为主导，土地整备的土地开发利用方
式以政府为主导，这两种开发利用土地的制度分别确立了
土地增值收益分配规则。城市更新与土地整备确立的土地
增值收益分配规则存在差异，这导致在盘活存量建设用地
过程中，采用不同的方式对土地进行再开发，土地权利人
获得的增值收益也会存在差异。
就xx 城市土地再开发而言，较之于《xx 市城市更新办
法》①，2021 年 3月 1 日开始施行的《xx 经济特区城市更
新条例》强化了政府在城市更新中的作用。尽管该条例没
有否认市场运作的作用，但其显然对市场的功能作出了更
多的限制。②同时，《xx 经济特区城市更新条例》第10条
规定：“城市更新应当与土地整备、公共住房建设、农村
城市化历史遗留违法建筑处理等工作有机衔接，相互协调，
促进存量低效用地再开发。”可见，在对城市土地再开发
利用时，当下 xx
摘要：
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关于优化营商环境视域下城市土地再开发的法治困境与出路的实践探索报告引言营商环境是一个动态体系，与企业盈利活动密切相关，一般被理解为是影响企业从开办、运行到结束之全过程活动的效率、质量的要素综合。①由于土地以及其上的建筑物（厂房）是企业拥有的最重要的固定资产，企业运营又必须在一定的空间开展，因此，在对营商环境进行评估时，土地制度体系是主要评估指标之一。当前，我国正在大力推进新型城镇化建设，受土地管理制度和建设用地供给制度的影响，获取更多土地要素投入已经成为推动我国城市经济增长的强大动力，而且，在调节区域资源配置和要素流动以及城市经济增长方面，土地要素投入的关键作用也不断凸显。②然而，随着城市发展...
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