规划局关于城乡一体化发展的调研报告
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2024-07-05
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规划局关于城乡一体化发展的调研报告
党的十八大提出，“推动城乡发展一体化”；《国务院
关于支持某地加快建设中原经济区的指导意见》也明确指
出，“统筹城乡规划，优化村庄布局，积极稳妥地开展新
型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营
农民就近就业、农村环境改善”。怎样才能持续走好“两
不三新、三化协调、四化同步”的科学发展之路？如何促
进社区规划与产业、土地和服务规划“四规”合一，真正
探索一条实现城乡发展一体化的有效途径？带着这个问题
我们按照市政府关于新型城镇化调研的统一部署安排，对
我市村庄规划建设情况与产生的问题进行了专题调研：
一、某地市域内村庄基本情况
2012 年，我市共有行政村 2132 个，自然村 7025 个。其
中城市规划控制区外行政村 1420 个，自然村 3289 个，村庄
占地 45.8 万亩，人口 245.63 万人，人均村庄占地 0.186 亩。
大部分村庄产业基础十分薄弱，工业、商业、农业龙头企
业很少；农民就业渠道单一，主要以常规的粮食生产为主
多数青壮年劳动力外出务工，老人、妇女则留家从事农业
生产，只有个别村民从事小规模畜牧养殖或温棚种植；村
庄内道路硬化率低、坑洼不平，垃圾乱倒、污水乱排、杂
物乱堆、牲
畜乱养现象严重，卫生院、中小学、幼儿园、银行、超
市等公共服务场所规模偏小、参差不齐。
二、目前村庄建设存在的主要问题
近些年来，随着我市农村经济社会的迅速发展、新农村
建设的逐步推进，村庄建设、农民建房热潮持续升温，农
村的居住条件明显改善，生产生活水平大幅提升，村庄面
貌发生了巨大变化。但是，受城乡二元结构、公共财政体
制、思想观念守旧等一系列因素的影响，农村村庄建设中
也出现了诸多问题，基本上处在自发、无序的状态，造成
土地及人财物的浪费，制约着农村的可持续发展。主要表
现在以下几个方面：
（一）村庄布局散乱
由于农民自身素质、传统观念和历史等原因，很多乡村
基本没有进行科学的规划，农民建房不经设计，沿袭历史
随处而建，比较凌乱；同时，相互攀比、多占宅基地、建
新不拆旧的现象普遍村庄。即使有规划的村庄，也因群众
法制观念不强、基层干部规划意识落后、监督管理不到位
等导致村庄规划落实难度较大，形成“有新房无新村”的
散乱状况。
（二）人均占地偏大
根据我省有关村庄规划技术标准，人均建设用地一般为
0.15 亩，平原地区还应再降低。而我市现状人均建设用地
达
到0.186 亩，其中某地市最高，达0.276 亩，远远超出
了相关要求。大量的村庄建设用地占用了有限的土地资源
造了一定程度的土地浪费，相对制约了农业生产、工业发
展的用地需求。
（三）“空心村”现象严重
近些年来，随着国家计划生育政策深入人心，农村人的
婚育观念也出现了较大变化，农村人口增长速度逐渐变缓
而且大量的农村劳动力外出务工，多数学生毕业后留居城
市，不少村里只剩下留守的妇女、儿童和孤寡老人，甚至
人去巢空，全家一起出去打工赚钱，形成了“空心村”现
象。这一现象在一些偏僻的村庄中更为突出，造成土地利
用不合理。
（四）房屋状况破旧
由于农村现状房屋大都是上世纪所建，多是普通砖瓦房，
更有部分是土坯房，房屋年久失修，质量状况不佳，有些
甚至已成为危房。另外，农民建房往往凭借传统经验，不
经专业技术设计，即使是新建的房屋，也存在一定的安全
隐患，尤其是抗震性能令人堪忧。
（五）基础设施较差
新农村建设中虽然已经实施了“村村通”工程，但只是
行政村与行政村之间互通了油路，很多自然村庄内部道路
硬化率低，路面坑洼不平，往往“晴天一片土，雨天一滩
泥”；道路狭窄，无法满足较大农用机械的通行；村内没
有路灯或路灯不亮，到了夜晚就黑灯瞎火；村里很少接通
自来水，家家户户各自打井取水；没有专门的排水管沟、
公厕，柴草乱堆、污水横流、电线乱拉、人畜混居现象十
分普遍。
（六）公共服务短缺
长期以来，我国发展的重心都在城市建设，公共财政对
农村地区的覆盖范围和支持力度小，导致农村的公共服务
设施建设严重滞后，服务水平与城市相比存在明显差距。
目前村庄中的公共服务设施只有村委会、小商店、小诊所
等，发展迫切需求的幼儿园、图书馆、运动场、影视院等
公益性设施相对缺乏。现有服务设施的用地面积、建筑规
模普遍偏小，低于国家、省定标准的下限，难以有效满足
村民的需求。
三、现有新型农村社区规划情况及推进中出现的问题
要解决好村庄建设的无序状况，从根本上改变农村农民
的生产、生活方式，必须着力推动城市基础设施向农村倾
斜、公共服务向农村覆盖、城市文明向农村延伸、生产要
素向农村流动，形成以工促农、城乡一体、产城互动的新
型城乡关系。一个非常重要的途径就是在党委和政府的领
导下，积极稳妥地开展新型农村社区建设，以此作为切入
点和突破口促进城促进城乡一体化，实现统筹发展。新型
农村社区是通过统一规划将若干个村庄人口集中安置、公
共服务集约配置、产业集中布局，实现集聚式发展，对促
进三化协调、实现四化同步具有重要的战略意义。
我市自 2011 年启动新型农村社区建设工作以来，全市广
大干部群众热情高涨、干劲十足，一座座新房拔地而起，
一批批农民入住新区，城镇化规模一步步扩大。2012 年我
市各县区编制了新型农村社区布点规划，将市域内规划控
制区以外的 1420 个行政村整合为 294 个新型农村社区，节
地率达到 64.3%。目前全市共开工建设了 68 个社区，有 36
个社区一期工程已经建成，累计完成投资四十多亿元。新
型农村社区的快速推进对加快我市城镇化进程产生了重要
的积极意义。
各地在探索建设过程中结合实际相继出台了一系列政策，
采取了一些措施，取得了一定的成效。但从调研和以往工
作中掌握的情况来看，由于建设经验不足、心理急于求成
资金供应跟不上等，导致新型农村社区的规划建设进程中
还存在一些不容忽视的问题，主要有以下几个方面：
（一）拆村并点“一刀切”
个别地方在谋划新型农村社区过程中，没有充分研究自
身的产业基础和综合实力，忽视了各地区、各乡镇经济社
会发展的不平衡，不顾当地实际情况，在一些尚不具备拆
迁改造条件的乡村盲目推进新型农村社区，结果碰到的困
难重重、导致的问题多多。还有一些地方，为了达到一定
的规模，或是为了地方经济某些需要，不论山区、丘陵还
是平原，都按辐射半径死板硬套，不顾各村的文化积淀、
心理认同、民俗差异，未周全考虑血缘、地缘、人缘关系
采取行政命令或高压手段生拉硬扯地将一些村庄强行合并
把本不宜融合的村庄“赶进”一个社区中。这种做法往往
是“想得很好，实施不了”，所谓的规划也因为实施阻力
大而变成“图上画画，墙上挂挂”；即使最后得以强行实
施，也会因各个村庄无法真正融合而产生很多新的矛盾。
（二）社区类型“一个样”
有部分乡镇在制定新型农村社区规划时，没有把握“农
村”的实质，忽视了城市与农村的区别，盲目以城市社区
建设标准为样板“依葫芦画瓢”。还有的不顾各个乡村间
发展的差别，没有结合自身经济社会发展充分挖掘本地资
源和特色，不考虑丘陵、平原的地形地貌和传统文化、民
风习俗，生搬硬套其他地方新型农村社区的形式。除了房
屋本身的式样稍有差别外，在地域上、文化上没有引人入
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规划局关于城乡一体化发展的调研报告党的十八大提出，“推动城乡发展一体化”；《国务院关于支持某地加快建设中原经济区的指导意见》也明确指出，“统筹城乡规划，优化村庄布局，积极稳妥地开展新型农村社区建设试点，促进土地集约利用、农业规模经营农民就近就业、农村环境改善”。怎样才能持续走好“两不三新、三化协调、四化同步”的科学发展之路？如何促进社区规划与产业、土地和服务规划“四规”合一，真正探索一条实现城乡发展一体化的有效途径？带着这个问题我们按照市政府关于新型城镇化调研的统一部署安排，对我市村庄规划建设情况与产生的问题进行了专题调研：一、某地市域内村庄基本情况2012年，我市共有行政村2132个，自然村...
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