纪律处分条例解读讲稿：第九章对违反群众纪律行为的处分
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2024-06-11
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纪律处分条例解读讲稿：第九章对违反群众纪律行为的处
分
第九章 对违反群众纪律行为的处分
前言
本章是关于违反群众纪律的行为及其适用处分的规定，
共八条。所谓“群众”，是一个类概念，主要指自然人，
也包括企事业单位、人民团体、社会组织等。群众纪律，
是党的各级组织和全体党员坚持以人民为中心的发展思想
和处理党群关系时必须遵守的行为规则。
根 据 党 章 规 定 ， 党 的 宗 旨 是 全 心 全 意 为 人 民 服 务 。
2021 年 12 月，A 总书记在主持中共中央政治局党史学习教
育专题民主生活会时强调：“我们党来自人民、根植人民
服务人民。党的十九届六中全会作出党的第三个历史决议
就是要告诫全党在新时代前进的征程上不忘初心、牢记使
命，回答好‘从哪里来、往哪里去’这一基本命题，始终
保持党同人民群众的血肉联系，让广大人民群众从百年党
史中深刻认识中国共产党是一个什么样的党，从而坚定不
移听党话、跟党走。”所以，严明群众纪律不仅充分体现
党的性质和宗旨，也是巩固党的执政基础，密切党同人民
群众血肉联系、克服脱离群众危险的重要保证。违反群众
纪律的行为，则是那些违反党的宗旨和党的群众路线，损
害党同人民群众血肉联系，破坏党群、干群关系并侵害群
众利益的行为，必须予以惩戒。
第一百二十二条 有下列行为之一，对直接责任者和领
导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情
节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严
重的，给予开除党籍处分：
（一）超标准、超范围向群众筹资筹劳、摊派费用，
加重群众负担；
（二）违反有关规定扣留、收缴群众款物或者处罚群
众；
（三）克扣群众财物，或者违反有关规定拖欠群众钱
款；
（四）在管理、服务活动中违反有关规定收取费用；
（五）在办理涉及群众事务时刁难群众、吃拿卡要；
（六）其他侵害群众利益行为。
在乡村振兴领域有上述行为的，从重或者加重处分。
【条文主旨】
本条是关于侵害群众利益行为的处分规定。
【条文解读】
根据党章规定，党员特别是党员干部负有维护群众正
当利益的义务。普通党员及党员干部应当始终牢记管理是
形式、服务是实质，以实际行动切实维护群众利益，增强
广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。在管理、服务
活动中，腐败和不正之风往往对群众侵害最直接，反映也
最强烈，严重损害党同人民群众的血肉联系，对于普通党
员及党员干部在管理、服务活动中侵害群众利益的行为，
必须予以惩戒，让广大人民群众感受到正风肃纪反腐就在
身边。因此，本条在进行责任区分的基础上不仅列举了党
的十八大以来持续整治群众身边腐败和不正之风过程中发
现的五种违反群众纪律的典型行为，还概括设定了兜底性
条款，并规定了在乡村振兴领域有侵害群众利益行为的从
重加重情节。
从侵害群众利益违纪行为的构成要件来看：其一，违
纪主体是特殊主体，必须是从事公务活动的党员，党组织
有本行为的，追究其党纪责任；其二，侵犯的客体是党同
人民群众的血肉联系，侵害的是人民群众的合法权益；其
三，主观上是故意，即党员明知自己实施的是侵害群众利
益的行为，仍然有意为之；其四，客观上表现为党员实施
了侵害群众利益的行为，不以是否真正取得不正当利益为
必要条件，只要存在本条所规定的侵害群众利益的行为即
构成违纪，需要承担党纪责任。
本条第一款前五项所列举之违反群众纪律的五种典型
行为，其实质是不依规依法履行职责，滥用权力，甚至是
以权谋私、谋取不正当利益的行为，此类行为与全心全意
为人民服务的宗旨相背离，侵害群众利益并严重破坏党群
干群关系。其中，第一种行为主要是指在法律规定之外，
要求群众无偿地、非自愿地提供财力、物力和人力等加重
群众负担的行为。第二种行为主要是指未经批准和合法程
序，强制性地将群众的财物扣留不还或者收归共有，以及
违反规定加重群众处罚的行为。第三种行为主要是指按照
政策应当发放给群众的款物不按时、按标准发放的行为。
第四种行为主要是指在为群众办事的过程中，以提供管理
服务活动为由违反规定收取费用的行为。第五种行为主要
是指在为群众办事的过程中，故意设置障碍，给群众制造
麻烦，索取好处的行为。实践中，有鉴于侵害群众利益行
为的表现形式多种多样，且随着政治社会经济的不断发展
此类违纪行为必然也会出现新的表现形式，为避免挂一漏
万，本条第一款第（六）项以概括的方式对侵害群众利益
的行为设定了兜底性条款。
本条第二款明确规定在乡村振兴领域有第一款规定行
为的，从重或者加重处分。2023年修订《纪律处分条例》
明确将“扶贫领域”修改为“乡村振兴领域”，表明当前
乡村振兴领域是严肃处理侵害群众利益行为的重点。A 总书
记 2020 年 12 月 28 日在中央农村工作会议上发表题为《坚
持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重举全党全
社会之力推动乡村振兴》的重要讲话，强调在开启全面建
设社会主义现代化国家新征程的“十四五”时期，“三
农”工作仍然极端重要，须臾不可放松，务必抓紧抓实。
2023年 2 月，中央纪委国家监委印发《关于开展乡村振兴
领域不正之风和腐败问题专项整治的意见》，要求各级纪
检监察机关坚持严的基调、采取严的措施大力整治乡村振
兴领域不正之风和腐败问题。为落实党中央全面推进乡村
振兴重大战略部署，强化对乡村振兴领域侵害群众利益行
为的打击力度，本条第二款明确规定在乡村振兴领域有第
一款规定行为的，从重或者加重处分。
【适用要点】
本条在实践中的适用主要有以下三方面要点需要认真
研究并妥善应对：
一是关于“违反有关规定”之“规定”的理解。本条
第一款第（二）（三）（四）项规定在内容上有“违反有
关规定”的规范表述。此类“违反有关规定”的规范表述
是党内立规和国家立法中较为常见的一种立规立法技术规
范，不过该规范表述通常会带来“规定”所具体指涉的范
围问题，使得条款如何适用存在疑问。通常来说，在党员
所有违反国家法律的行为都是违纪行为的前提下，国家法
律无疑可以作为界定党员违纪行为，给予党纪处分的依据
因而，本条所称“违反有关规定”之“规定”不仅包括党
内法规、党的规范性文件有关该行为事项的规定，还包括
国家法律、法规、文件等有关该行为事项的规定，主要包
括《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《关
于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》
《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决
定》《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》
《关于切实减轻农民负担的通知》《禁止向企业摊派暂行
条例》等。
二是准确把握违反群众纪律和违反廉洁纪律的区别与
联系。本条所规定之侵害群众利益的违纪行为，属违反群
众纪律的行为，在实践中往往会与违反廉洁纪律的行为相
关联。比如：超标准、超范围向群众摊派费用，加重群众
负担的行为，假若只是将应由本单位承担的费用变相转移
到群众身上，且没有个人占有的主观故意，则仅是违反群
众纪律的行为；假若具备个人占有的主观故意，且事实上
也将有关财物据为己有，则既是违反群众纪律的行为也是
违反廉洁纪律的行为。按照纪律处分运用规则，一个违纪
行为同时触犯《纪律处分条例》两个以上条款的，依照处
分较重的条款定性处理。再比如，在办理涉及群众事务时
刁难群众、吃拿卡要的行为，假若吃拿卡要所涉财物金额
较大，则同时也是违反廉洁纪律的行为，达到索贿标准更
是涉嫌犯罪。
三是关于适用纪律和适用法律的有机融合。本条所规
定之侵害群众利益的违纪行为，部分属于《政务处分法》
第三十四条、第三十八条有关收受可能影响公正行使公权
力的财物，违反规定向管理服务对象收取、摊派财物，在
管理服务活动中故意刁难、吃拿卡要等违法行为，情节严
重的，还可能涉嫌《刑法》第三百八十五条受贿罪和第三
百九十七条滥用职权罪等。因此，对具有党员身份的公职
人员在惩戒上述侵害群众利益的违纪行为时，应当同时适
用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间的
相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。
【典型案例】
某卫生院“超量收费”案
2018年1月至2020 年 11 月，某卫生院的收费系统中未
及时更新服务项目收费标准，在未设置“一床间三档病
床”的情况下，按照该标准超量收取床位费6.77 万元；肌
酐测定实际使用 5 元/次的酶促动力法，却按照 10 元/次的
干化学法收费，ABO 红细胞定型检测实际使用 10 元/次的非
卡式法，却按照 20 元/次的卡式法收费，超量收取检测费用
0.57 万元。两项违规收费共计 7.34万元，用于卫生院日常
开支。对此，时任卫生院院长董某某负主要领导责任。此
外，董某某还存在其他违纪违法问题。2022 年 4月，董某
某受到开除党籍、开除公职处分，移送司法机关依法处理
其余责任人均被给予相应处理，违规收取的费用已退还医
保账户。
第一百二十三条 干涉生产经营自主权，致使群众财产
遭受较大损失的，对直接责任者和领导责任者，给予警告
或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者
留党察看处分。
【条文主旨】
本条是关于干涉生产经营自主权行为的处分规定。
【条文解读】
生产经营自主权，是指生产经营权利主体在不违反国
家法律的基础上所拥有的调配使用自己的人力、物力、财
力，自行组织生产经营的权利，包括财产所有权、依法经
营权、知识产权等等。生产经营自主权的权利主体包括各
种不同性质的企业、经济组织、个体工商户、专业户、农
民等。在当前建立社会主义市场经济、深化经济体制改革
的背景下，各种不同的生产经营自主权权利主体所享有的
经营自主权内容是不同的，而且呈现出逐步扩大的趋势，
而对生产经营自主权横加干涉，势必会给群众财产造成损
失，影响经济发展，破坏党群、干群关系。因此，为维护
广大人民群众的切身利益，形成相对稳定、和谐、有序的
经济秩序，并保持持续的经济发展势头，对于干涉生产经
营自主权的行为必须予以惩戒。
从干涉生产经营自主权违纪行为的构成要件来看：其
一，违纪主体是特殊主体，必须是从事公务活动的党员，
党组织有本行为的，追究其党纪责任。其二，侵犯的客体
是党同人民群众的血肉联系，侵害的是人民群众的生产经
营自主权。其三，主观上既可以是故意，也可以是过失。
所谓故意，是指明知自己实施的是干涉生产经营自主权的
行为，仍然希望或者放任危害结果发生；所谓过失，是指
应当预见自己的行为可能干涉生产经营自主权，因疏忽大
意没有预见或者轻信自己可以避免而导致危害结果发生。
其四，客观上表现为党员实施了干涉生产经营自主权的行
为，并产生了致使群众财产遭受较大损失的后果。也就是
说，只有在干涉生产经营自主权并导致群众财产遭受较大
损失的情况下才构成违纪，需要承担党纪责任，没有损失
或者受到的损失较小，即使存在干涉生产经营自主权的行
为也不构成违纪。
【适用要点】
本条在实践中的适用主要有以下两方面要点需要认真
研究并妥善应对：
一是干涉生产经营自主权不以直接干涉为必要条件，
通过其他手段间接干涉生产经营自主权的，也属于本条所
规定的干涉生产经营自主权的违纪行为。比如，授意他人
以不正当手段影响生产经营自主权权利主体的正常生产经
营秩序，如导致群众财产遭受较大损失，同样需要承担党
纪责任。同时，禁止干涉生产经营自主权并不意味着党组
织和党员在生产经营权权利主体生产经营活动中可以不担
当、不作为。党的十九大报告提出：“坚持严管和厚爱结
合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励
机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做
事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”这就要求在对干涉生产
经营自主权的行为进行具体审查调查时，应当把工作失误
与个人腐败、缺乏经验与明知故犯、出于公心与以权谋私
区分开来，旗帜鲜明为担当者担当、为负责者负责、为改
革创新者撑腰鼓劲。
二是准确把握违反群众纪律和违反工作纪律的区别与
联系。本条所规定之干涉生产自主权的违纪行为，属违反
群众纪律的行为，在实践中往往会与违反工作纪律的行为
相关联。比如，《纪律处分条例》第一百四十一条规定，
党员领导干部违反有关规定干预和插手市场经济活动的，
需要承担党纪责任。按照纪律处分运用规则，一个违纪行
为同时触犯本条例两个以上条款的，依照处分较重的条款
定性处理。
三是关于适用纪律和适用法律的有机融合。本条所规
定之干涉生产经营自主权的行为，属于《政务处分法》第
三十九条有关滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或
者侵害公民、法人、其他组织合法权益的行为，情节严重
的还可能涉嫌《刑法》第二百七十六条破坏生产经营罪和
第三百九十七条滥用职权罪，以及违反其他国家法律中有
关生产经营自主权的规定。因此，对具有党员身份的公职
人员在惩戒干涉生产经营自主权的违纪行为时，应当同时
适用党纪处分和政务处分，且需注意处分种类与幅度之间
的相应匹配，构成犯罪的，则应当移送司法机关审查起诉。
【典型案例】
某市委原常委、市政府原常务副市长陈某某违规插手
干预房地产开发案
2001 年至2017年 12 月，陈某某利用担任某市某区委
书记，某市委常委、宣传部部长，某市政府副市长、常务
副市长等职务便利，违规干预房地产开发，在解决土地闲
置问题、办理抵押贷款、减免土地使用税费、土地征收及
性质变更、用地拆迁及配套建设费返还、规划审批手续办
理及规划调整、建筑项目承揽及工程款支付等方面，为个
人或者企业谋取利益，单独或者伙同特定关系人收受巨额
贿赂，严重破坏房地产开发市场公平竞争的市场秩序。陈
某某还存在其他违纪违法问题。2020 年 10 月，陈某某受到
开除党籍、开除公职处分，其涉嫌犯罪问题移送司法机关
依法处理。
第一百二十四条 在社会保障、社会救助、政策扶持、
救灾救济款物分配等事项中优亲厚友、明显有失公平的，
给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内
职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。
【条文主旨】
本条是关于民生保障显失公平行为的处分规定。
【条文解读】
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纪律处分条例解读讲稿：第九章对违反群众纪律行为的处分第九章对违反群众纪律行为的处分前言本章是关于违反群众纪律的行为及其适用处分的规定，共八条。所谓“群众”，是一个类概念，主要指自然人，也包括企事业单位、人民团体、社会组织等。群众纪律，是党的各级组织和全体党员坚持以人民为中心的发展思想和处理党群关系时必须遵守的行为规则。根据党章规定，党的宗旨是全心全意为人民服务。2021年12月，A总书记在主持中共中央政治局党史学习教育专题民主生活会时强调：“我们党来自人民、根植人民服务人民。党的十九届六中全会作出党的第三个历史决议就是要告诫全党在新时代前进的征程上不忘初心、牢记使命，回答好‘从哪里来、往哪里去...
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