关于全市土地财政发展特点、主要问题及对策建议报告
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2024-05-21
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关于全市土地财政发展特点、主要问题及
对策建议报告
一、引言
土地财政是我国自 20 世纪 90 年代以来产生的一种特殊
的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地
出让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式
（陈志勇等，2010）。2020 年xx 市土地出让收入为 2941
亿元，居全国首位。据 Wind 数据统计，xx2020 年的土地成
交总价达到 3138.1 亿元。可见，xx 市土地财政规模大，政
府对土地财政存在一定依赖性。
不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进
程 、 增 加 地 方 收 入 等 方 面 发 挥 了 重 要 作 用
（Moetal.，2018；Cheng，2022），但是随着土地财政的发
展，也逐渐暴露出一些问题：第一，土地财政的膨胀逐渐
导致地方政府患上“土地财政依赖症”（柴铎等，2018），膨
胀的地方债、不可持续的土地出让金收入极易引发地方政
府的财政危机（闫坤等，2019；唐云锋等，2020）；第二，
土地财政以大规模土地开发为特点，极易造成土地资源浪
费、农民权益受损（谷中原等，2018；Lietal.，2007）；第
三，土地财政的过程伴随大规模资金流动，可能引发土地
违法、地方官员腐败（唐鹏等，2018）；第四，土地财政
助推城市房价上涨，损害居民福利（刘佳，2022）；第五，
银行作为土地财政的资金池，承担了地方政府土地金
融、个人房贷、房地产企业融资等功能，一旦土地财
政不可持续，银行的金融风险有可能引发系统性风险（甘
族耀等，2019）。目前，xx 省、广州市、佛山市等地已经
开展了土地财政的专题研究（汤黎等，2016 ； 刘 锋 ，
2015；黄均华，2020）。xx 所处区位非常重要，土地财政
规模突出，土地财政对城市发展产生重要影响，因此，有
必要系统认识 xx 市土地财政特点，并剖析相关问题。
二、xx 市土地财政发展特点
一般认为，土地财政来源有以下三个途径（王玉波等，
2022）：一是地方政府通过国有土地使用权出让和转让，
获得土地出让金收入，即通常所谓的“卖地收入”；二是地方
政府通过发展建筑业和房地产交易获得的税收收入、收费
收入等，这部分收入并非直接来自土地交易，但是这部分
收入高度依赖土地资源的投入；三是地方政府以土地储备
中心、政府性公司和开发区为平台载体向商业银行进行土
地抵押获得的融资收入及债务收入。根据研究目的和数据
的可获取性，本文采用中口径土地财政指标代理土地财政
规模（王玉波等，2022），即土地财政为土地出让金收入、
耕地占用税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税和契
税之和。数据来源于国家统计局网站、《中国国土资源统
计年鉴》、xx 统计局网站及相关城市统计年鉴，个别缺失
数据采用数据差值方法予以估算。
考察 xx 市2010-2020 年土地财政发展状况，总结其发
展特点如下。
（一）土地财政规模持续增加，增长率起伏波动
总体看来，2010-2020 年间，xx 市土地财政收入规模呈
现增长趋势，从2010 年的 1340.01 亿元增长到 2020 年的
4311.46 亿元，增长了 2倍多，仅2012 年、2017 年土地财政
收入规模比上一年小。这种个别年份的萎缩状态导致土地
财政增长率呈现起伏波动的趋势。图1表明，2012 年土地
财政收入增长率最低， 为 -18.5% ；2013 年最高，为
42.7%。2020 年土地财政收入规模达到 4311.46 亿元，创历
史新高，土地出让金增长率也达到了 32.2%，使得xx 市成
为全国瞩目的土地财政焦点地区。
（二）土地出让金收入波动上扬，受政策影响较大
2010-2020 年间，xx 市土地出让金收入从2010 年的
880.09 亿元增长到 2020 年的 2941.00 亿元，年均增长率
16.96%，总体上表现出波动起伏的增长态势，其变化特征
与各项调控政策遥相呼应。例如：xx 市从2009 年开始探索
实施土地预申请制度，2010 年土地溢价率走低。
2011 年，由于“国八条”（限购）和房产税试点政策对土
地市场有一定的抑制作用，2011 年4-5 月间预申请制度重新
走回了传统“招拍挂”的老路，从某种程度上讲，这种房地产
政策的出台引致土地市场变“冷”，导致 2012 年土地出让收
入出现了下降的态势。2015 年xx 市实施土地预申请制度改
革，赋予区一级政府更大的主动权，促成了 xx 市土地出让
市场的“小阳春”。2017 年“，房住不炒”政策的实施又为房地
摘要：
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关于全市土地财政发展特点、主要问题及对策建议报告一、引言土地财政是我国自20世纪90年代以来产生的一种特殊的财政现象，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地出让及土地相关产业产生的租税费等收入的一种财政模式（陈志勇等，2010）。2020年xx市土地出让收入为2941亿元，居全国首位。据Wind数据统计，xx2020年的土地成交总价达到3138.1亿元。可见，xx市土地财政规模大，政府对土地财政存在一定依赖性。不可否认，土地财政在促进经济增长、加速城镇化进程、增加地方收入等方面发挥了重要作用（Moetal.，2018；Cheng，2022），但是随着土地财政的发展，也逐渐暴露出一些问题：第一，...
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