关于相对贫困县地方政府干预金融市场建设调研报告
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2024-05-08
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关于相对贫困县地方政府干预金融市场建
设调研报告
2021 年中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、
农业农村部、乡村振兴局联合发布的《关于金融支持巩固
拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》（以下简称
《意见》）提出，金融机构要在巩固脱贫攻坚成果的基础
上，加大对国家乡村振兴重点帮扶县金融资源的支持，全
面推进乡村振兴战略。目前，相对贫困县金融市场主要为
当地巩固脱贫攻坚和促进乡村振兴服务，虽然取得了显著
成效①，但仍存在金融供给与金融需求双侧抑制、金融生
态环境欠佳等客观问题。这些问题导致金融机构通过市场
化选择原则将金融业务下沉到相对贫困县的意愿不强。长
期来看，这会影响相对贫困县金融市场发展的可持续性。
相对贫困县地方政府是促进当地乡村振兴工作的统筹协调
者。充分发挥地方政府职能，对金融市场建设进行有效干
预，积极调动金融资源，提高资金分配效率，优化当地金
融生态环境，解决相对贫困县金融市场发展不平衡和金融
体系不健全等问题，能够促进相对贫困县金融市场的持续
健康发展。
研究发现，相对贫困县与非贫困县的金融资源分布表
现为非均衡性，且不同类型金融机构的普惠金融服务在贫
困县和非贫困县显著不同。进一步而言，金融发展对相对
贫困县与非贫困县的作用也显著不同。［4］已有研究成果
也表明，
欠发达地区需要政府和市场的良性联动才能够构建金
融扶贫的长效机制。一方面，根据“金融约束论”和“市场增
进论”，相对贫困县政府可以通过有效的政府干预解决信息
不对称和市场失灵等问题，促进地方金融供给趋向帕累托
最优。另一方面，根据新制度经济学和麦金农的金融发展
理论，在分税制实施后，相对贫困县地方政府干预金融市
场的主动性表现得越来越强。政府干预是金融发展的重要
因素，金融市场对政府干预具有内生需求，政府干预通过
与市场机制融合，进而提高金融发展水平。然而，政府干
预也常常出现“瞄准偏误”问题，从而引发了关于贫困地区政
府干预金融市场边界的讨论。尽管已有成果对相对贫困县
农村金融市场或金融扶贫效果的相关研究较为丰富，但鲜
有对以相对贫困县地方政府干预金融市场为主体的研究，
也缺乏对政府干预效果的总结梳理。随着脱贫攻坚战的全
面胜利，相对贫困县地方政府干预金融市场的重点从服务
全面脱贫攻坚逐步向乡村振兴过渡，政府与市场的二元界
限不断受到动态调整，对这一现象的理论探索有待进一步
深入。
在实践中，xx 自治区实施的金融支持县域经济发展工
程是县级政府干预金融市场建设的准自然实验。2016 年xx
自治区政府发布了《关于金融支持县域经济发展工程试点
指导意见的通知》，并于2016 年和 2018 年选定了38 个旗
县（市、区）作为试点，实施金融支持县域经济发展工程
其中21 个为原国家级或自治区级贫困旗县①。本文将以 21
个旗县作为相对贫困县的代表，系统梳理相对贫困县地方
政府干预金
融市场建设的现状和具体做法，结合理论与实践，提
出相对贫困县地方政府干预金融市场建设过程中存在的主
要问题，探索地方政府干预与金融市场良性联动的具体路
径，并从多个维度提出相关政策建议，为相对贫困县地方
政府干预金融市场建设提供参考依据。
一、样本旗县政府干预金融市场建设的现状
样本旗县普遍存在金融业态不丰富、直接融资占比少
的问题。近五年，样本旗县没有新增上市公司，企业融资
需求高度依赖间接融资，融资方式较为单一。针对样本地
区金融市场发展的薄弱环节，当地政府积极落实中央各部
委以及自治区政府出台的各项政策，将传统行政命令或财
政直接补贴的干预措施向市场化运作方式调整，从金融机
构风险管理角度出发，实现政府与市场良性联动，挖掘间
接融资方式的潜能，拓宽多元化融资渠道，优化金融生态
环境，积极促进金融市场发展。
自开展金融支持县域经济发展工作以来，截至 2022 年
4月，样本旗县有 339 家企业在 xx 自治区股权交易中心②
挂牌，助力当地企业与资本市场对接。试点地区金融市场
发展较快，金融机构本（外）币各项贷款余额从 2016 年的
1265 亿 元 增至2020 年 的 2011 亿 元 ， 年 均 增 长 率 为
12．56％，高于 xx 自治区年均增长率近8个百分点。金融
相关率从2016 年的 1．09 提升至 2020 年的 1．97③。根据
Ｇｏｌｄｓｍｉｔｈ（1969）［13］对金融相关率的解释，
金融相关率的提高表明样本地区金融业服务经济发展的规
模大幅提高。
（一）充分落实国家政策，完善金融服务体系
样本旗县在脱贫攻坚及后续巩固脱贫攻坚成果阶段充
分落实了中央及 xx 自治区的各项政策，以金融扶贫为抓手，
对当地金融市场建设进行有效干预，不断完善当地金融服
务体系。
在提高企业直接融资方面，结合中国证监会出台的
《关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》
样本旗县政府鼓励当地企业与资本市场对接，积极开展重
点企业上市孵化与培训，引入域外成熟企业迁址上市，充
分发挥金融市场对当地经济发展的带动作用④。在提高银
行贷款获得率方面，按照国家开发银行出台的《关于创新
发展扶贫小额信贷的指导意见》，样本旗县政府全部建立
风险补偿机制，协助当地金融机构开展扶贫小额信贷业务
⑤。结合保监会出台的《关于做好保险业助推脱贫攻坚工
作的意见》，样本旗县政府协助保险公司开发扶贫类保险
探索设计“保险＋期货”“保险＋期货＋银行”等创新型金融产
品①。
（二）丰富顶层制度设计，精准实施金融服务
样本旗县政府主要通过制定五项金融政策优化金融生
态环境，强化金融机构对实体经济的服务力度。一是强调
金融工作与扶贫工作相结合，将旗县金融办及各金融机构
纳入扶贫领导小组中，统筹安排金融扶贫具体办法。样本
旗县依托当地金融办制定了《县域金融工程规划》，其中
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关于相对贫困县地方政府干预金融市场建设调研报告2021年中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部、乡村振兴局联合发布的《关于金融支持巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴的意见》（以下简称《意见》）提出，金融机构要在巩固脱贫攻坚成果的基础上，加大对国家乡村振兴重点帮扶县金融资源的支持，全面推进乡村振兴战略。目前，相对贫困县金融市场主要为当地巩固脱贫攻坚和促进乡村振兴服务，虽然取得了显著成效①，但仍存在金融供给与金融需求双侧抑制、金融生态环境欠佳等客观问题。这些问题导致金融机构通过市场化选择原则将金融业务下沉到相对贫困县的意愿不强。长期来看，这会影响相对贫困县金融市场发展的可持续性。相对...
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