调研报告：关于完善民生实事项目人大代表票决制的调查与建议
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2024-05-08
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关于亮善民生实事目人大代表禀澳制的调資与建议
近10 年来，宁海在县、乡两级人大积极探索实施民生实事顼目代表禀决制工作并在推广与完善中取
得显著成效为浙江乃至全国创新基层主政治建设、去讨论决定羹大事项、推动全社会参与共同治理提供了
引领和示范。今年 3月9日至 10 日省人大常委会在 行 交流会研究部署在全省市该昙举 现场 `昙、乡三级人
大全面推行禀决制工作。省委党校进修二班第四小组学员自春季入学来一直认真收集禀决制相关问题、侃
理对策建议在相关老师的指导与带领下 3月27 日至 30 日 集体赴宁海、武 等地 研， 关于完还 义 专题调 总结
善民生实事项目人大代表禀决制的做法和经验形成了一些认识体会和深度思考．
、宁海昙决制工作的要做法和经验
1、 基本内涵：目生实事顼目人大代表禀决制，旨政府在广泛征求人大代表和 人民群众
憲见建议基础上提出实事工程候选项目同级人大代表在本级人民亻弋表大会全体会议上以投禀表决方式
决定正式顼目，交由政府组织实施并接受人大代表和人民群众监督的制
2、 追根溯源：禀决制的做法 1871 年成立的巴黎公社就曾采用过，当时由巴黎 20 个区
群众普选出来的 86 名公社委员，在对公社所有重大事顼的决策中一律采用决制。作为无产阶级首次执政
权的民主尝试，这一做法得到马克思的充分肯定 其重大的突破是分解党内决策与执行的权力。
3、 法律歙据：我国地方组织法第九条明确规定乡镇人民代表大会行使 13 项职权·可简
单归纳为重大事顼决定权、监督权、人事选举权=大职权．乡镇人大亻乍为最为基层的国家权力机关本
行政区域内的币大事项提交乡镇人代会由人大代表审议决定·更能体现人民当家作主的宪法精神、由于我
国宪法和地方组织法对乡镇人大行使重大事项决定权只作原则性规定，且缺乏具体范围导致长期以来重
大事项决定权在乡滇人大很少被运用其制度优越性没有充分发挥·
4、主要做法：为加强组织领导、统筹协调，宁海昙专门成
立禀决制工作领导小组·由县委副书记任组长昙人大常委会、县政府领导任副组长，成员由昙人大常委会
办公室及相关工委`昙政府办公虱昙政协办公室、昙纪委、貝委组织部、貝委宣传部县发改局貝财政局、县审
计局等单位负夤人组成．领导小组办公室设在昙政府办公室负责项目收集整理三寸论初选`提交初审以及后续
的项目建设计划书印发合" “两代表一委员 监督检甭助推等具体工作．各鲺镇、街道）也分别成立有关工作领导
小组，由乡（镇、街道）党（工）委书记任组长·人大主席（工委主任）、乡镇长〖街道办事处主任）任副组长
·宁海县禀决制的工作流程·一般分为民生实事顼目征集初定、顼目审议禀决、顼目监督蟊当
max、b00k118〖om
包括项目征集、项目初定、项目审议、项目票决、项目监督·项自评估个坏管：0顾目征集·政府通过网络、
书面、座淡、调研等多种方法广泛征求以人大代表为主 体的社会各界的意见和建议一般每年歇9月启 公开征动
集时间不少于一个月。县·乡人大要依靠" “两代表一委员 依托代表联络站、履职平台等多种形式·着力提高民意
的广泛性。@顶目定·本级政府按照候选项目体现公益、民生、普惠`可评，适合票决和要素保障条件可行性，
以及量力而行、尽力而为的原则对征集到的建议项目进行论证分析，讨论确定候选项目，乡级先后经过政府办
公会讠必党政联席
会议、人大主席团会议讨论，县级先后经过貝政府、貝委、县人大常委会有关会议审议讨论后·最廟定禀决
候选顼目差额比例一般为30％左乙@项目审议·習开人代会时，由政府将候选项目总体概况及具体情况，包
括项目名称、项目内容、实施主体、投资额度、完成时限、相关要求等向大会或大会主席团作出具体说
“明 交各代表团审议讨论。@顶目票·参照人代会人事选举模式采用无记名投票方式，按照获得代表赞成禀多
少从高到低浓次选定正式顼目禀决结果当场公开并由大会主席团发布公告。O顶目督。本级人大常委会
（乡镇人大主席团）将政府实施实事 工裎工作列入年度监督计划建立亻弋表联系顼目制度，开展代表助推
主题实践活动每年至少两次听取和审议同级人民政府实施项目的情况报告并组织代表进行视察调研，@顶
目评估·根据 事工程 目 展情况， 开展人大 督 耷活 ，以 察、听取 等形式了解、 目实 项 进 组织 监 检动视 汇报 查项
建设。
第二年人代会上全体代表还要听取审议政府关于上一年度票决立顼项目的完成情况，并进行满意度测评，测
评结果公开宣布．附工作流程图（表1）如下：
5、实施成效宁海县实施票决制工作分三步走先乡镇、
冉县里、后街道。即：2m8 年为充实乡镇人大代表活动内容、发挥乡镇人大法定职能，先在力洋、大
佳何 2镇搞试点霪 009 年在全县 14 个 （ ）全部推广．乡 镇 2013 年起冉在昙级层面实施，2014 年又在桥
头胡街道探素开展实事工程人大代表会商制 使决制工作延伸和扩展到街道层面。据统计，至去年底，宁海
县各乡（镇）共征集民生实事建议项目 30m 个，提 禀决候 目请选项 1175 个，禀决确定 802 个， 投总资
94．61 亿元，当年平均完成率超过85％。另据 ，貝 面 施统计 级层 实 5年来，共征集民生实事建议顼目
354 个，提 禀决候 目请选项 69 个，禀决确定 54 个， 投总资
103．39 亿元，当年平均完成率超过88％。2m6 年7月，省人大，。，，通，， 当江省 人民代表大会工节乡
“作条例》，将宁海昙票决制工作的经验法与，艹：法丆'些
6、要意义：宁海县实施禀决制工作议题来自间，
主题突出民生全程吸收民意，解决依靠民主注重集中民智结果蠃得民心取得了良好的政治、经济和社
会效益。@加强摹宸民政权设·禀决制工作让地方党委`人大、政府和人民的角色定位更加清晰权责更加明
确，使坚持党的领导`严格依法办事和充分发扬民主找到有机结合点，符合基层民主政权建设的客观实践·而
且，这种做法相对比较简便易操作，社会认可度高，有利于激发和调动全社会的积极 性，是加强基层民主
政治建设的一次有益、有效的探索与实践·同时由人大集体对实事工裎建设作出决定并实行监督，使我国宪
法和地方组织法关于人大牽大事顼决定奴的原则性规定得以细化和完善，使人大对重大事项的决定权从程序
性向实质，蜀冱出了坚实一步。@丰富代裹覆职活动载体·禀决制工作，使人大代表在大会闭会期间的职责
得到了具体落实，代表不仅要全程参与还要带头并发动群众参与相关工作 有利于唉讠表履职意识、拓展代
表覆职途径·激发代表履职积极性·目前宁海县各乡镇每年闭会期间代表活动普遍都在5次以上，而且都有实
质性内容。同时以代 表联络站为基础还形成以选民日、视察月、走访周为内容的代表联系群众新体系充分
发浑了代表主体作用。乡镇人大主席团会议每两个月召开一次，人代会会期也从以往只开半天延长至现在的
至少一天，从而有效激活乡镇人大工作，以实际作为提升了自身地位。O促进民生实工利实施。票决制工作
给各级政府带来更大的压力因为这是全体人大代表代表全貝人民确定的大事是依法产生的，具有很强的工
作约束力·项目决策、实施方式的改变使以往政府一家说了算变成政府、代表和群众共同来决定，有利于全
社会形成心往一处想、劲往一处使的良好氛围也有助于改善了干群、政群、党群工亻乍关系，还有效挂进政
府工亻乍的科学化、民主亻规范化·政府拿出部分公共预算让代衾来决定到底投哪里投多少`怎么投不仅有利
于公共服务尽可能地覆盖到更多人民群众也推动公共预算改革、促进公共服务均等化，让有限的财力发挥出
更大的社会效益。
全省推广制工作馭得明靠成
2013 年12 月，宁波市人大常委会决定在全市 推行宁海乡镇
禀决制经验，在此前后，省内外约有30 余个市、县〔区）人大常委会到宁海实地学习考察并借鉴樾
广
经过对全省 50 “多个市、县、乡有关票决制工亻乍的梳理调研小组认为，禀决制
的宁海样本尤其值得复制推广在当前民主法治任务艰巨、公平正义问题凸显、 贫富收入差距拉大、民生领
域欠账较多的大背景下，须以尊羹民意、激发民力、服务民生为根本目的·以规范有序、创发展、务求实效
为工作原贝以坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事和突出效果导向为基本原则。实践证明实施好民
生实
事顼目人大代表禀决制·对于加强和改善党的领导，践行以人民为中心的发展思想
"
推动决策民主化、科学化，更好发挥人民亻弋表大会制度优势和功效，努力为中国的
'
明天'提供更多浙江人大的实践、素材和经验具有軍要意义．
昔日之" “ “盆景苡如今成风。管各地称谓不尽相同，有叫政府实事工程人大代表禀决制 的也有叫"人大
“ “代表禀决为民办实事工程 的，还有叫 冚点民生实事代表栗决制 "的，或者叫代表圈选政府实事工程项
目"的。"票决''方式也各有差异，如滨江区在今年 2月召开的区五届人大一次会 上，以大会一人一禀议"表
决方式按得禀多少在12 个候 目中 出了选顼 选 10 个 事工程 台州市路实 顼 桥
“一一代表充分酝酿一：：一通过表决办法
区参照人事 的 法，形成提出表决 法选举 办 办
、一一提出亻顼目一一代表充分酝酿一一代表勾选一一秘书处汇总计票一一确定正式项目一一表决通过项目
名单的流程代表酝釀候选项目并进行勾选（差额，12选10）后主席团会议按得禀多少顺序确定正式项目，
“然后提交全体会议以按表决
器的形式通过项目名单。而松阳昙是在全体会议上以逐项表决"方式进行昙政府向县人大常委会提交 12 件
留选民生实事顼目经代表团讨论、主席团审议通过后
提交全体大会以=人一票的形式逐项表决在赞成票获全体代表过半数以上的项目中，
"一些地方采取的是以代表团为单亻立进行
“从高到低精准定位出10 件。此外， 有还
”投禀表决，大会秘书处计票后向主席团报告主席团按从高到低选定正式项目后在
全体会议上公总体而言，与滨江区类似，在大会上决出民生实事顼目的占多数。" "
“浙江全面开启禀决制 时代·各地基本形成了党委决策、人大决定、政府执行、代表参与、群众助推'的实施
模式，大致包括项目征集、项目初定、项目审议、顼目禀决、顼目监督、顼目古等环一些地方还结合自
身实际，推陈出新，把这项制度变得更科学化、具体化。
据不完全统计·从乡镇层面看全省 949 个 有乡镇 427 个已 开展了禀决，占 数的经 总 45％其中杭州、
宁波分别是1佣％。从昙级层面看全省 89 个 （市县·区）中有 49 个在今年人代会上 行了禀决占 数的实 总
55 从市级层面看·全省 11 个设区的市中，湖州`嘉兴`绍金华、衢州、舟山、丽水等7个 区的市在本月召设
开的人代会上实施票决制。省人大常委会明确要求 7经过 2至3年时司努力，禀决制工作将实现浙江全省
范围的"全覆盖
地实施禀决制工作存在诸多问题
调研小组发现·目前各地禀决制的实施和完善工作情况总体良好，但进展仍不平衡。综合观察分折，主
要存在以下问题．
1、思想认识不平衡
思想认识上有三大误区一是"形式论"·有的地方对禀
决制存在应付思想·将其视为一种程序化、形式化的工作因为上级要求而被动去落实。民意征集不够广
泛社会关注度不够高，基础还不够扎实。=是"麻烦论" “有的地方认为 上面干条线、下面一根针''一些乡
（镇）人大只有2人，本 职任务较重还有治水、拆违等工作，而多数人大代裴又是兼职的光活动组织就要
多好几倍，搞禀决制给基层压任务、增负担、．添麻烦。三'樾位论"有的地方认为 既然决定权是属于人大
的，从项目征集开始就不该以政府方面为主，而应该由人大说了算，其本意也许为了主动做好工作，但实
践中有"越厨代庖"嫌疑。权力运行模式理论是一回事实际执行是另一回事。
2、 制度保不平衡
各地普遍建立了禀决制的套制度和办法但还有制度保
障不平衡的方面。一是党委领导机制不健全。从党委角度看除换届选举、人代 、人大工作会议、人大
年度工作报告等已成例外有的地方党委对禀决制工亻乍还不够重视主动要求人大汇报工作，给人大出题目、提
要求`压担子还有许多值得研究和深化的地方。从人大角度看有的地方人大向党委请示报告不够经常及时，争
取党委市视支持没有落实到位，自身建设还需要进一步加强；如人朴目，屮掣层，当影响工作连续性和隐定性
有的地方人大机构和力量不强，丿、大，，外變，E出口不畅．活力不足，不能完全适应一线"和票决制工作的
要求。二是组织保障机
制不完善，如针对禀决制存在决定易、落实难、督评少以及对人大决议决定實彻执行情况缺乏常态化、刚性
化的监督等问题地方人大与党委、"一府两院"、社会各界如何更顺畅有序地对接协调，如何落实监督实效等
等．三是激励约束机制不配套．如从人大代表換届选举实践看·代表能否获得连任与覆职如何关系不大容易
给人一种当代衾干好干差都一样的惜觉。还有项目评估结果如何与干部选拔任用`政绩考核浮价挂沟等等。
目前有一些制度尚未建立要么处于探索中暂无法配套，
3、 人大作为不平衢
据对全省禀决制实施地区的统计相比杭州、宁波的100％和湖州的 93％ 覆盖率，温州乡镇 119 个乡
（镇)r 只有 6个 〖 坍展占比乡 镇 5％； 水丽143 个 （ ），只有乡 镇 9个 （ ）开展，占比乡 镇 6％·地方人大
及其代表的作为不平衡可见一斑·具体分析如下O代表结构不平衡·新=届昙乡人大换届选举后，一线代表比
例相对不高。如以宁海县为例，真正一线的劳动者代表比例较低，如新一届具人大代表中工人
12．74％、企 人业负责 12．36％·而衣民 6，18％、村两委人员21．62％：新一届 人大代表中工人乡级
1335％、企 人业负责 3．98％，而 民农34．55％、村两委人员
27．75％。（分 表别见2、3）@覆职能力不平衡。就禀决制工作需冫亻彪当max.bool<118〖om
老代表相对较觖的是调查能力、审议能力协调能力。以宁海昙为研，任真人大代
表为 27．8％， 任 人大代表连乡 为 23．07％。〈分 表别见2、3）这意味着 70％多新代表皙无法从学习
者：跟随者马上变为参与者．决策者，加上受兼职制度、自身局限、本位思想等影响·对民生实事顼目理解
也不同，履职方式虚〕''大于"实"依法履职就不能真正到位。O组织活动不平衡·人大代表是票决制工作的主
体。以宁海昙为例，目前尚有4个 一名人大主席，没有副主席，另外除乡镇仅4个街道配齐1正2副外，
其余乡镇均为1正1副·（见表 4）还有代表误工补贴没有统一的规范人大组织活动的方方面面都会影响主
体作用的发挥。
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关于亮善民生实事目人大代表禀澳制的调資与建议近10年来，宁海在县、乡两级人大积极探索实施民生实事顼目代表禀决制工作并在推广与完善中取得显著成效为浙江乃至全国创新基层主政治建设、去讨论决定羹大事项、推动全社会参与共同治理提供了引领和示范。今年3月9日至10日省人大常委会在行交流会研究部署在全省市该昙举现场`昙、乡三级人大全面推行禀决制工作。省委党校进修二班第四小组学员自春季入学来一直认真收集禀决制相关问题、侃理对策建议在相关老师的指导与带领下3月27日至30日集体赴宁海、武等地研，关于完还义专题调总结善民生实事项目人大代表禀决制的做法和经验形成了一些认识体会和深度思考．、宁海昙决制工作的要做法和...
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