关于全市党建引领乡村治理创新的调研报告
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2024-04-28
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关于全市党建引领乡村治理创新的调研报告
乡村振兴战略的二十字方针提出“治理有效”的要求，这是乡村
振兴的社会基础，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。
《中共中央国务院关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意
见》（以下简称“一号文件”）提出“突出实效改进乡村治理”，这
对推动乡村治理现代化提出了更高标准。那么，如何将任务落实到实
际工作中？关键是要发挥农村基层党组织的功能。
《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的
意见》提出“充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村
振兴”，“加强党的农村基层组织建设和乡村治理”。
“一号文件”提出“充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有
序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作”。可以说，加强党
的农村基层组织建设，充分释放基层党建引领的政治势能，是提升乡
村治理效能的迫切需要，也是推动乡村振兴的必然要求。从乡村治理
现代化层面来看，强化党建引领、夯实乡村治理根基，是决定乡村振
兴目标实现的关键因素。
一、准确把握新时代基层党建引领乡村治理的新要求
在国家治理现代化战略背景下，乡村治理作为国家治理的基石，
是一体化治理体系的有机组成部分。而随着城镇化速度加快，乡村社
会变迁对乡村治理提出更多新要求。与此同时，乡村发展的历史进程
与乡村治理的实践逻辑，驱动了基层党建引领乡村治理的现代化取向。
（一）基层党建引领治理新格局形成的新要求
党的十九届四中全会明确指出：“构建基层社会治理新格局”，
围绕基层社会治理新格局，乡村社会治理结构变迁作为一个重要维度，
深刻反映着乡村社会发展态势。随着市场劳动力流动加快，乡村作为
人口的“净流出”地，乡村人口结构发生变化，甚至出现“空心化”
和“老龄化”现象。
“能人”外流与骨干劳动力流失，不仅影响着乡村自治能力，而
且导致党组织后备力量不足，一定程度上造成了农村党组织的“空心
化”。此外，随着乡村治理改革不断深入，“乡政村治”治理体系在
稳住基层政权和调动农民生产积极性方面发挥一定作用，但这种模式
如果产生裂变将会带来某种程度的负面影响。对此，“一号文件”提
出“推进村委会规范化建设”。可见，在结构层面，乡村治理各种新
变化对基层党建引领乡村治理现代化提出了新要求。
“一号文件”提出“健全乡镇党委统一指挥和统筹协调机制”。
如果乡村治理主体之间缺乏协同，甚至难以合作，将会导致基层治理
出现大量权责不清、职责混乱等问题。这就需要党建引领来强化统筹
协调能力，尤其是“强化县级党委抓乡促村职责，深化乡镇管理体制
改革”，明确工作责任，厘清职责权限，重构多元治理主体之间的关
系。“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和
行为者。”从这个意义上看，乡村治理面临多元治理主体。而乡村治
理现代化的根本属性又决定了要形成系统的治理体系，并将国家、政
府和社会的力量整合为一个整体。那么，面对多元治理主体，如何将
各方力量整合为一个整体？这就规定了基层党建引领乡村治理现代化
取向。“一号文件”提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结
合的乡村治理体系”。也就是要构建党的集中统一领导和多种力量共
同参与的治理新格局。对此，面临乡村治理变迁所提出的新要求，需
要“充分发挥农村基层党组织领导作用”，全面构建立体化组织体系，
构建党组织领导的共治共享的基层治理新格局，实现自治、法治、德
治相结合，从而激发乡村治理内生动力。
（二）基层党建面临破解治理新难题的新形势
党的十九届四中全会明确指出：“推动社会治理和服务重心向基
层下移，把更多资源下沉到基层。”这是因为乡村治理面临的新形势
更加复杂、任务更加繁重。随着传统乡村“熟人社会”的一些规范逐
渐被消解，加之青壮年劳动力的长期“不在场”状态，以及对村庄的
主体感不断弱化，“半熟人社会”下村民之间联系日益减少，关系逐
渐疏离。进入 21 世纪以来，村干部与村民联系纽带不再那么紧密，村
民们不再像过去那样紧密地捆绑在乡村发展的利益链上，这使得基层
干部动员村民变得困难，对基层党建引领乡村治理提出了新挑战。
《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》明确提出，要将农村基
层党组织建设为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团
结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。因此，实现党建引领
乡村治理现代化，要促进农村基层党组织功能作用发挥。乡村治理是
一项事繁责重的系统工作。“上面千条线，下面一根针”“上面千把
锤，下面一颗钉”，这反映出乡村治理所面临的常规任务、重点任务、
临时任务等呈现任务短期化、碎片化趋势。乡村治理过程所面临的各
种不稳定因素、所协调的多元主客体关系，都使得乡村治理难度增加。
从各地实践来看，化解任务碎片化矛盾，减少任务完成过程中摩擦和
消耗，迫切需要通过党建引领抓实乡村治理，确保乡村治理的方向正
确，这也是实现乡村振兴的重要前提。这是因为，方向正确，离不开
强有力的农村基层党组织。“联合活动就是组织起来，而没有权威能
够组织起来吗？”对此，“一号文件”要求“持续排查整顿软弱涣散
村党组织”。正如习近平总书记指出，“农村基层党组织是党在农村
全部工作和战斗力的基础”，“提衣提领子，牵牛牵鼻子。办好农村
的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织”，“有了这一条，
无论抓稳定还是抓发展，都会有力量、有后劲”。
（三）基层党建引领治理新共识形成的新使命
党的十九届四中全会明确指出：“发展社会主义先进文化、广泛
凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支
撑。”对此，“一号文件”提出“创新农村精神文明建设有效平台载
体”，“启动实施文化产业赋能乡村振兴计划”。这是因为，乡村治
理中全部问题和矛盾的关键就在于，产生和形成于农耕文明经济基础
之上的小农经济思想，并没有随着乡村的现代化进程进入社会主义文
明阶段，而同步发生深刻的现代性转变。随着各种社会力量进入乡村，
农民与市场发生越来越密切的联系，在推动乡村振兴的同时，也推动
形成了乡村治理中多元价值观的共存局面。随着城镇化进程推进，现
代生产方式和生活方式日益渗透并影响乡村社会，乡村社会已经成为
半工半耕、亦工亦农、城乡流动的“过渡型社会”，村庄的合并、搬
迁等情况发生，村庄人口流动逐渐发生，维系农村社会稳定方面发挥
重要作用的乡土意识也逐渐被稀释。面对市场多元价值观的强力冲击，
传统乡村价值共识的凝聚力减弱。从现实情况来看，来自不同职业、
领域，具体不同年龄、学历、身份等群体在价值观存在的差异或分歧，
某种程度上降低了乡村治理效率。尤其是随着农民思想观念发生显著
变化，市场价值多元的现实性，助推了基层矛盾冲突的滋长蔓延，带
来多元利益主体不必要的摩擦和纠纷，也增加了乡村治理的成本与难
度，这体现出文化凝聚力对促进乡村治理的必要性。
二、xx省xx市以基层党建引领乡村治理的实践
随着乡村振兴战略的持续推进，夯实乡村治理这个根基，推进党
建引领乡村治理现代化，需要强化基层党组织的政治势能，并将其转
化为乡村治理效能。尤其是面对多样性的乡村治理格局，需要开放更
多空间给基层党组织进行实践创新。党建引领乡村治理可以有效整合
治理资源、聚集治理合力，破解繁杂任务，其优势及其效能是有目共
睹的，但也需要继续深化和拓展。对此，xx省xx市采取切实有效措施，
通过促进农村基层党组织功能的有效发挥，不断释放基层党建引领的
政治优势与治理效能。
（一）结构：面向主体协同的党建政治引领实践创新
从结构层面来看，在我国乡村治理场域中，传统乡土社会被称为
缺乏组织化的“一盘散沙”。中华人民共和国成立以来，中国共产党
向乡土社会延伸，把分散的力量整合起来，乡村治理呈现出在党的领
导下治理主体“多元融合”的特性。可以说，构建党建引领乡村治理
新格局，需要基层党组织发挥政治领导作用。对此，xx 市通过以党组
织为基础，以彼此协作为准则，以整合优化为保障，构建“共治+自治
+共建”新模式，积极打造乡村治理的协商模式，提升政治势能的传导
度，推动乡村治理走向善治。
1.“多元共治+社会共担+融合共建”新模式一是多元共治，构筑
自治“新框架”。
由县级政府主导，组建多元主体参与的“多元共治”体系，按照
“政府支持、部门协同、社会运作”的模式搭建“x+x+N”乡村治理框
架，建立三方联席议事制度，各村（社区）根据差异性实际提出治理
建议，会同相关部门单位议商后提出共治方案。二是社会共担，激活
自治“新常态”。创新村民自治组织体系，组建“百姓议事会”，收
集居民意见和建议、评议民生事项，激发群众参与乡村治理热情，逐
步形成民主提事、民主议事和民主评事的自治氛围。孵化不同类别的
志愿者队伍，吸纳专职社工按照“x+x”模式为老旧村（社区）居民提
供困境儿童关爱、居家养老保障、社会法律援助等综合服务，提升群
众对村（社区）工作的知晓度，引导群众融入乡村治理。三是融合共
建，开辟自治“新路径”。通过百姓议事会提议，“多元共治”联席
议事决定，将困难人员帮扶与乡村治理相融合，共筹资金、统一管理，
为失业人员、贫困人员提供就业岗位，处理农贸市场乱停乱放、占道
经营、夜间安全等治理难题，提升群众参与治理主动性，进一步增强
自治活力。
2.“乡村夜话”小微协商新模式
一是夯实协商基础，让“乡村夜话”有“优”的氛围。在镇级层
面成立“乡村夜话”民主协商工作协调小组，统筹指导各村（社区）
“夜话”协商活动。在村（社区）层面，按照“x+x”模式建立“群众
议事会”，酝酿和召开村民代表会议，从村两委班子、驻村干部群众
代表及新乡贤等x 类群体中选出议事会成员及理事长，根据“夜话”
主题，邀请法律顾问、业务能手等人员参与协商，给予法律、政策等
方面专业性指导和规范性监督。制定《群众议事会履职工作规则》和
《积分管理细则》，激励和引导议事会成员立足实际提出意见建议。
设立“群众议事厅”“群众议事堂”等协商场所，推动基层“夜话”
协商有场地、有制度、有氛围。
二是规范协商流程，让“乡村夜话”有“实”的内容。由群众议
事会成员收集提出议题，村（社区）党组织会前预审确定议题，议题
准备不充分不协商，有法律或政策规定可从其规定的不协商，“村规
民约”有约定的不协商。提前x到x 天通知相关单位和人员参会，并充
分准备有关学习和协商资料，三分之二以上议事会成员到场方能召开
会议，各参会人员就解决问题方案依次发言、认真协商，达成基本共
识，并经会议表决形成决议，交由村（社区）“两委”班子执行落实。
每次召开“夜话”协商会议时，由议事会理事长通报前期议定事项工
作推进情况，并逐一销号。
三是发挥协商作用，让“乡村夜话”有“好”的效果。围绕粮油、
农作物种植技术、病虫害防治等老百姓关心的内容，邀请种植大户、
致富能手现身说法，讲授金点子、传授致富经，用群众身边的鲜活事
例来引导说教，并结成帮扶对子，推动产业结构优化升级。例如，仙
鹤镇石龙村协商成立“二长四员”（理事长、监事长，纪检员、协调
员、张罗员、出纳员）“村落理事会”，为红白喜事商议规定礼金定
额，有效减少群众之间的攀比心理，为村规民约的执行提供强有力保
障。
（二）关系：以网格化服务管理新模式引领实践创新
在多元治理主体彼此互动中，xx 市聚焦乡村治理资源集聚难、重
心前移难、力量下沉难、成效提升难等问题，探索网格化服务管理新
模式，深入推进党建引领农村微治理工作，积极充分发挥基层党组织
的协同服务作用，激活乡村治理“神经末梢”。
1．基层党组织“三双”党建网格机制
摘要：
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关于全市党建引领乡村治理创新的调研报告乡村振兴战略的二十字方针提出“治理有效”的要求，这是乡村振兴的社会基础，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称“一号文件”）提出“突出实效改进乡村治理”，这对推动乡村治理现代化提出了更高标准。那么，如何将任务落实到实际工作中？关键是要发挥农村基层党组织的功能。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出“充分发挥农村基层党组织领导作用，持续抓党建促乡村振兴”，“加强党的农村基层组织建设和乡村治理”。“一号文件”提出“充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有...
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