新发展阶段村镇银行的化险增效：问题、原因与对策（调研报告参考）
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2024-04-03
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关于新发展阶段村镇银行的化险增效：问题、原因与对策
一、村镇银行发展与高风险现状
（一）村镇银行的推出与宗旨
村镇银行的推出旨在增加农村地区的金融支持力度，加强
和改善农村金融服务。19x 年以后，随着国有银行网点的大
量撤离，农信社在我国金融体系县域及以下层面占据主要份额，
农村地区金融服务供给不足，金融网点覆盖率低。为破解这一
难题，加强金融服务“最后一公里”，我国开始探索村镇银行这
一新型金融机构。自 20x 年x月开始试点至今，村镇银行在
规模上实现了快速扩张。截至 x年底，全国共有村镇银行 x家，
占银行业金融机构总数的 x%，县域覆盖面达 x%。
村镇银行有关政策放宽了机构准入要求，支持和引导各类
银行、产业和民间资本涉足银行体系，通过增量金融供给推动
存量金融改革和业务提质增效，强化金融支农支小力度。与其
他金融机构相比，村镇银行具有机制灵活、依托于主发起行的
特征。其机构主要设置在县、乡（镇），面向“三农”和地方中
小企业，提供精细化金融产品与服务，实行差异化和特色化经
营。
（二）村镇银行的高风险现状近年来，村镇银行在支持乡
村振兴、纾解中小微企业“融资难”
等重点领域发挥了积极作用。同时，相关村镇银行风险水
平快速上升，其风险承担在我国金融体系中处于较高水平
20x 年底，央行对全国 x家银行业金融机构的风险评级显示，
村镇银行的风险承担在全部金融机构中处于最高水平区间，其
中高风险村镇银行达 x家，占该类型机构数的 x.x%，资产规
模占该类型机构总资产的 x% 。央行《金融稳定报告
（20x）》也指出，高风险村镇银行占我国全部高风险金融机
构数的 x%。2022 年x村镇银行风险事件显示，村镇银行已
经成为危害金融安全、扰动金融稳定的危险因素。在大量储户
存款兑换困难的情况下，存在因地方政府偿债能力不足而引致
风险进一步传导扩散的可能。
近年来全国范围内村镇银行违规事件频繁发生，其背后往
往是金融机构屡屡违背审慎经营原则。据统计，20x 年银保
监会开出的罚单中，有 x家村镇银行（含分支机构）受到处罚，
合计被罚款x.x 万元。受罚机构数量占全部受罚银行业金融机
构数量的 x%，占村镇银行总数的 x%。监管部门对银行的行
政处罚多涉及违法放贷、挪用信贷资金、内控管理缺失等方面，
侧面反映了相关机构的经营行为和风险管理情况。村镇银行违
规受罚比重在最近几年呈总体上升趋势，2022 年罚单数量上
升至 x张，沦为我国银行业违法违规行为的“多发区”，成为监
管部门关注的重点板块。村镇银行成为银行业高风险“重灾区”
的现状下，全国多地的村镇银行违法违规乃至被兼并、重
组等新闻屡见不鲜。2022 年x村镇银行风险事件规模大、危
害广，在全社会造成恶劣影响，是近年来村镇银行高风险承担、
违规频发现状的集中体现。自 2022 年x月起，x省相关村镇
银行风险开始爆发，先后爆出“村镇银行暴雷，储户无法取钱”，
“存款人被赋红码”等舆情。事件引起广泛关注，在有关部门和
地方政府介入和调查后，至当年x月下旬，x省有关部门开展
对储户本金的垫付工作，对涉案人员资产进行追究和处理。至
当年x月x日相关监管部门发布第 x号公告宣称的垫付结束后，
主体集中垫付工作才告基本完成。
二、引致村镇银行高风险现状的原因
（一）市场主体层面：违规控制加剧机构风险
村镇银行被问题股东、实控人违规控制后，相关机构违法
违规行为和风险承担往往显著增加。
1.村镇银行的制度安排使其更加容易被问题股东、实控人
非法控制。在主发起行制度下，监管部门对于村镇银行出资方
的要求较低，对于相应股东的财务指标标准也较低。村镇银行
虽由相应的主发起行主导建立，但其规模较小、职工人员配置
紧凑、公司治理较薄弱。为适应支农支小的业务需要，组织机
构更加扁平化，管理层级较少、决策链条更短。以主发起行制
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关于新发展阶段村镇银行的化险增效：问题、原因与对策一、村镇银行发展与高风险现状（一）村镇银行的推出与宗旨村镇银行的推出旨在增加农村地区的金融支持力度，加强和改善农村金融服务。19x年以后，随着国有银行网点的大量撤离，农信社在我国金融体系县域及以下层面占据主要份额，农村地区金融服务供给不足，金融网点覆盖率低。为破解这一难题，加强金融服务“最后一公里”，我国开始探索村镇银行这一新型金融机构。自20x年x月开始试点至今，村镇银行在规模上实现了快速扩张。截至x年底，全国共有村镇银行x家，占银行业金融机构总数的x%，县域覆盖面达x%。村镇银行有关政策放宽了机构准入要求，支持和引导各类银行、产业和民间资本...
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