县级城投企业发展存在的主要问题及对策（调研报告参考）
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2024-04-03
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关于县级城投企业发展存在的主要问题及对策
基础设施的建设是城市发展的基础，也是促进经济发展和
提高居民生活水平的重要标准。在新形势发展背景之下，我国
各个县（区）级政府为了经济发展的需要相继成立了县级城投
公司等投融资平台，一定程度上促进了当地经济和社会的发展。
但是在改革发展的大浪潮中，县级城投公司面临着一系列的挑
战，并且导致了地方政府债务剧增，容易导致系统性风险。因
此，我国相关部门颁布了一系列政策，要求各地方政府必须规
范举债融资机制，加强对城投公司的管理，促进融资平台升级
转型，向实体经营迈进。现阶段我国县级城投公司的发展已经
进入了转型的关键期，深入对县级城投公司发展的研究和探讨
具有现实的指导意义。
一、县级城投公司概述
城投公司实际上指的就是地方政府投融资平台，2010 年
国务院印发了《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理
有关问题的通知》，规定城投公司指的是由地方政府及其部门
和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府
投融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。具体包括建设
开发公司、投资控股公司、投资开发公司、投资发展公司、国
有资产运营公司、建设投资公司等综合性的投资公司。由于城
投公司是由地方政府注资设立，因此承担着大量的基础设
施建设的任务，负担着巨额债务，因此城投公司具有政策性、
社会性和经济属性三大特点。政策性指的是城投公司都是由我
国地方政府和财政部门出资设立，部分城投公司是由政策性银
行所属的国开基金或农发基金等，通过明股实债的方法持有部
分出资。履行了大部分由地方财政出资以外的出资和投资行为，
由此可以看出城投公司具有十分浓厚的政策性特点。社会性指
的是城投公司承担着基础设施建设和土地整理开发两大建设职
能，能够改善社会生活环境，为人民群众提供更多的便利，同
时还能实现招商引资的需要。特别是土地整理开发能够为招商
引资奠定良好的基础，老城区进行拆迁安置保障房等建设为房
地产开发供应了土地资源，对于城市的发展具有重要意义。城
投公司的职能实质就是为了社会的发展，因此具有社会属性。
城投公司的经济属性指的是对于国家政策发展的需要，城投公
司承担了大量社会性工作以后背负了巨额的债务。财政力量有
限，基础社会建设和土地开发整理必须要依靠城投公司，城投
公司通过银行、融资、依托和资本市场进行了大量的融资，形
成了巨大的债务，这实际上就是一种经济行为。
二、县级城投公司发展存在的主要问题及成因
（一）县级城投公司发展存在的主要问题 1.
城投公司发展定位不精准。县级城投公司大部分主要从事
基础设施建设、土地整理以及地方政府城市建设融资等业务，
地方政府通过土地的注入和返还打通资本市场融资渠道，从而
拥有更多的资金来进行城市化建设，推动区域经济发展。但是
目前县级城投公司大多数的项目都与政府部门具有较强的关联
性，而随着我国城市化水平的不断提升，不会一直保持高速增
长，因此过于依赖基础设施项目建设会影响到城投公司的发展。
而且县级城投公司的经营性质和功能定位都不明确，大部分城
投公司都具有投融资功能，但是这主要是从事公益性项目的投
融资，经营性的收益往往难以保持，仅仅依靠政府财政拨款的
发展模式已经不能适应新时代发展的需求，县级城投公司需要
另辟蹊径。
2.城投公司发展目标不清晰。现阶段大部分县级城投
公司都没有制定更新的发展目标，因为城投公司的特殊性
经营活动受到政府部门的影响，一定程度上缺乏市场属性。在
实际发展过程当中，城投公司的业务水平、盈利指标、人员管
控、财务指标等都没有规范化和数字化发展，通常都以政府安
排的任务为主，不利于城投公司的长远健康发展。且大部分县
级城投公司的管理层多为行政编制的领导人员，在新形势发展
背景之下，县级城投公司的经济效益、发展策略以及发展目标
对于领导人员影响不大，因此导致城投公司的发展目标不清晰，
没有从长远的角度为公司的发展进行谋划，影响了县级城投公
司的发展。
3.城投公司发展后劲不足。根据相关数据显示，县级城投
公司的营业收入逐渐下降，公司的盈利能力减弱。现阶段大部
分县级城投公司承担基础设施建设和土地资源开发为主，但是
近几年的收入呈逐年下降的趋势，利润总额虽然持续保持增长，
但是依旧是主要依靠政府财政补贴，对外融资依赖度依旧较高，
这样就会导致县级城投公司资金压力大，资产负债率高。在城
市发展过程当中仍有许多新建项目需要大量的资金投入，部分
县级城投公司长期债务资本比率持续处于高位，公司的偿还压
力较大。现阶段以土地收益作为抵押物申请城市基础建设大额
贷款的单一运营模式已经无法适应新时代发展的需要，国家政
摘要：
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关于县级城投企业发展存在的主要问题及对策基础设施的建设是城市发展的基础，也是促进经济发展和提高居民生活水平的重要标准。在新形势发展背景之下，我国各个县（区）级政府为了经济发展的需要相继成立了县级城投公司等投融资平台，一定程度上促进了当地经济和社会的发展。但是在改革发展的大浪潮中，县级城投公司面临着一系列的挑战，并且导致了地方政府债务剧增，容易导致系统性风险。因此，我国相关部门颁布了一系列政策，要求各地方政府必须规范举债融资机制，加强对城投公司的管理，促进融资平台升级转型，向实体经营迈进。现阶段我国县级城投公司的发展已经进入了转型的关键期，深入对县级城投公司发展的研究和探讨具有现实的指导意义。一...
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