关于基层财政部门执行财经纪律“灯下黑”问题思考与探索
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2024-04-03
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关于基层财政部门执行财经纪律“灯下黑”问题思考与探索
回望百年，建党伊始，中国共产党就做出了“严肃财经纪律”
的制度规范，并写入党章，成为全党的根本遵循。近几年
来，围绕国家重大政策措施的落实，财政部各地监管局紧
盯地方财政收入质量、“三保”支出、政府债务以及直达资金
等重点专项资金，开展一系列专题调研。调研发现，目前
部分基层财政部门无视国家财经法规，我行我素，违规违
纪乱象丛生，属典型的“灯下黑”，危害极大。应引起有关部
门的高度重视，彻底予以整饬。
一、基层财政部门违反财经纪律行为的主要问题
财经纪律是指党和国家制定的各种财经政策、法令、制度
规定、条例等的总称，是必须遵守的财经行为准则。近期
笔者通过对地方财政收入质量等专题调研报告的梳理研究
对部分基层财政部门违反财经纪律的行为进行了系统归纳
将其概括为“七大问题”。
（一）私设账户，瞒天过海
在账户管理上，部分基层财政部门私设“小金库”，在法定账
册之外设立账套，核算账外资金。利用签订虚假合同、开
具虚假发票，套取预算资金，或从零余额账户套取预算资
金，转至“小金库”账户；扩大权责发生制核算范围，或采取
“以拨代支”方式，虚列支出，转至“小金库”账户；将“账销暗
存”的财政周转金、财政借款等收回后，转至“小金库”账户；
将财政拨款违规变成有偿使用资金，收取资金占用费、管
理费、手续费或利息，对外投资收取分红款，转至“小金库”
账户；将资产处置收入以及以行政手段、各种名义收取的
收入不上交国库，转至“小金库”账户；利用下属单位或学会、
协会，转移好处，私设“小金库”等等。上述“小金库”资金，
由政府和财政部门自行安排，任意支出。瞒天过海，预算
体外循环，游离于人大监督之外。
（二）账表不符，信息失真
在决算管理上，部分基层财政部门编制的政府财政决算、
部门决算不真实、不完整，资产、负债和净资产不实，财
政信息、会计信息严重失真。部分开发区、合作
区等功能区预算收支，既不编入部门决算，也不编入政府
决算。财政业务部门管理的项目资金收支结余，不汇入财
政决算和部门决算。年度中间新增预算单位财务收支，不
编入汇总部门决算。实行国库集中收付制度前，预算单位
实有资金账户余额，财政部门不集中收缴，要求逐年消化
不在部门决算中反映。多头开设、重复开设财政专户，将
专户收支选择性地编入财政决算。随意调整决算报表，造
成账表不符、账账不符、表表不符。预决算主动公开意识
不强，公开的完整性、规范性差，公开的细化程度不够，
公开的质量和真实度有待提高。擅自同意部分预算单位“以
保密为由”，不公开预决算。（三）虚收空转，调节收入
在收入管理上，部分基层财政部门弄虚作假，不按规定组
织收入。盲目制定虚高的财政收入计划，将财政收入规模
增幅纳入考核评比；将税务经费与税收任务挂钩、非税收
入与征收单位支出挂钩，倒逼征收部门多征、预征、预借
提前征收“过头税费”或者摊派税费。采取财政垫付税款、转
引税款、列收列支、先征后返等方式，虚增财政收入。擅
自减收、免收或降低非税收入征收标准；擅自多收、虚收
或提高非税收入征收标准。一方面，部分非税收入欠缴严
重，应收不收，拖延滞后；另一方面，虚收、多收非税收
入，变通收费、巧立名目收费，显现“放任自流”的收缴怪圈。
随意下达调库、退库、更正通知书，混淆预算科目、预算
级次、预算类别，干扰国库收缴退付业务。开设“过渡户”，
设置“蓄水池”，人为调节平衡收入进度。
（四）预算失效，缺乏刚性
在支出管理上，部分基层财政部门预算约束力软化。预算
编制留有缺口，尤其是违规发放公务员津补贴预算安排不
足，基本经费挤占项目经费、人员经费挤占公用经费问题
较为普遍。“三保”支出存在硬缺口，隐瞒不报。竞争性领域
财政投入过大。直达资金分配下达不及时、不合规，有效
性和精准性有待提高。项目审核把关不严，对
部门虚假申报项目、重复申报项目、申报数据不实等问题
视而不见，听之任之。预算分解下达不及时，资金审核拨
付滞后，超期滞留。预算执行进度慢，地方配套资金不到
位。擅自调整项目，改变资金用途，超预算、超概算问题
突出。无预算安排支出，不按法定程序调整和变更预算，
频繁追加调整预算。整合资金点多面广分散，虚假应付，
整合“表面化”。绩效评价、评价结果应用流于形式，“花钱
必问效，无效必问责”尚未落到实处。
（五）借而不管，瞒报结余
在结余管理上，部分基层财政部门财政存量资金管理不规
范，资金长期沉淀。违反国库集中收付制度，以实拨资金
形式拨款，形成部门结余。财政部门编制次年部门预算时
将年初结转结余改为零，与决算结转结余数不符。随意使
用往来科目核算收支。不执行“收支两条线”管理制度，任意
隐瞒、截留应当上缴国库的非税收入，转入财政专户，坐
收坐支。其他收入挂“暂存款”，列收列支。“以拨代支”或虚
列支出，挂“暂存款”。“暂付款”长期挂账，包括预拨经费、
超支经费、无预算安排支出以及因结算、账务处理等原因
形成的历史挂账等。对外借款规模大，清理回收不及时。
擅自动用国库款项，随意向非预算单位、企业和个人以及
未纳入预算的项目借款或垫付财政资金，长期
不归还问题较为突出。将财政专户资金借出周转使用，有
的已形成“呆账”“坏账”。（六）虚假统计，隐瞒债务
在债务管理上，部分基层财政部门债务统计不实，瞒报、
漏报、少报隐性债务，变相举债融资，搞BT 项目、虚假
PPP 项目，政府购买服务项目清理不彻底，违规举借并新
增隐性债务问题突出。超限额或在预算之外举借债务。将
政府公益性资产注入融资平台公司。地方政府变相为融资
平台公司提供贷款担保、承诺、回购等信用支持，以“回购
协议形成的应收账款”等办理质押担保。利用“空壳类”融资
平台公司举债，部分“僵尸”企业资不抵债，出现债务违约。
搞虚假债务化解、数字化债。债务资金闲置，“库款搬家”，
形式拨款，层层滞留。专项债券资金项目储备不足，论证
不充分。专项债券资金使用不规范且偏慢，违规用于经常
性支出，用于发公务员工资、修建办公楼、进入房地产市
场或资本市场，还有的购买理财产品。债务负担重，偿债
压力大。
（七）管理脱节，家底不清
在资产管理上，部分基层财政部门资产管理不规范，资产
管理与预算管理脱节，家底不清，账实不符，漏洞较多。
资产配置与处置缺位越位现象并存，对外投资、资产购置
出租、出借和处置不按规定程序报批，无预算或超标准采
购资产，政府采购效率不高。
摘要：
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关于基层财政部门执行财经纪律“灯下黑”问题思考与探索回望百年，建党伊始，中国共产党就做出了“严肃财经纪律”的制度规范，并写入党章，成为全党的根本遵循。近几年来，围绕国家重大政策措施的落实，财政部各地监管局紧盯地方财政收入质量、“三保”支出、政府债务以及直达资金等重点专项资金，开展一系列专题调研。调研发现，目前部分基层财政部门无视国家财经法规，我行我素，违规违纪乱象丛生，属典型的“灯下黑”，危害极大。应引起有关部门的高度重视，彻底予以整饬。一、基层财政部门违反财经纪律行为的主要问题财经纪律是指党和国家制定的各种财经政策、法令、制度规定、条例等的总称，是必须遵守的财经行为准则。近期笔者通过对地方财...
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