【每日范文-领导讲话】如何让我们的基层工作不再迷茫？(1)
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2024-01-23
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如何让我们的基层工作不再迷茫？
——改进基层行政工作方法的实践与思考
界首市委副书记、市长 何逢阳
结合平时工作体会，我想以一名基层工作者的身份，和大
家共同交流改进基层工作方法的一些探索和思考，一家之言，
没有理论，不成体系，只是有感而发。这篇报告可能会有业务
的成分，但不是业务培训，而是交流工作体会；可能会有理论
框架，但不作理论探讨，而是分享工作心得；可能会有工作的
内容，但不是安排任务，而是反思工作方法。主要有三个方面
内容：
一、为什么要改进基层行政工作方法
（一）基层工作的内容、性质和形式已发生根本变化。
1.内容从单一到综合。2006 年农村综合改革之前，很多
干部戏称基层工作就三件事：要钱、要粮、要命。要钱就是“三
提五统”，要粮就是收公粮，要命就是计划生育。但是现在的基
层工作不同以往。2015 年，界首市委、市政府为了减少考评
事项，探索对乡镇实行综合考评。但是纳入综合考评事项仍有
6大类 39 项，包括主要经济指标调度、脱贫攻坚、农业发展、
美丽乡村建设、文明创建，以及安全生产、环境保护、计划生
育、综治维稳等一票否决的工作。工作量大，涉及面广，任务
很重。
2.性质从管理到服务。以前的政府工作以管理为主，突出
政府权威，重在强制性服从。很多同志依赖用行政强制或者经
济处罚的手段来管理社会公共事务。通过近十几年的改革，服
务已经
成为基层政府的首要职能，有人形象地总结基层干部为“菩
萨心婆婆嘴，橡皮肚子毛驴腿”。前不久到江苏沭阳县考察，一
位县领导总结干好基层工作要有“五公”精神：愚公精神，就是
要有信念、实干和坚韧；沛公精神，就是要知人善任；包公精
神，就是要公正廉洁、执法如山；关公精神，就是要忠义、诚
信；济公精神，就是要主动适应，善于协调。说得很有道理。
近几年我们的秸秆禁烧工作之所以能成功，与其说是基层干部
死看硬守“看”出来的，不如说是基层干部“服务”出来的。对此，
大家一定都深有体会。秸秆禁烧期间，奔波在田间地头的
90%以上都是干部；在村里屋内悠然自得、叙闲话、拉家常的
几乎都是老百姓。界首的城乡环境综合整治，刚开始也是靠干
部带头干，老百姓受到感染之后，才开始跟着干。美丽乡村建
设、脱贫攻坚、计划生育等也都是这样。不少基层干部对目前
的工作不适应，关键是观念还没有从管理转变为服务。
3.形式从被动到主动。通过调研发现，很多乡镇都是围绕
检查考核评比的指挥棒开展工作。我们在大会上、文件中说得
再好，要求得再到位，如果没有督查考核的措施跟进，落实的
效果肯定不会很理想。事实上，干什么、怎么干、给多少钱，
主动权都不在基层。久而久之，基层干部就养成了叫干什么干
什么、叫怎么干怎么干的习惯，这种被动的工作方式让基层干
部疲于奔命、疲于应付。所以，从 2014 年开始，界首就尝试
推行“重心下移、权力下放、财力下沉”。
重心下移，就是把农业农村工作的重心转移到镇村。目的
是
通过重心下移，压实乡镇责任，增强镇村主动工作的意识
把每个乡镇都打造成独立的战斗单元，实现“我的地盘我做主”。
前提是针对每个乡镇，市里有清晰的发展定位。乡镇围绕整体
定位，主动编制规划、谋划项目、研究政策、对接融资。最近，
大黄、陶庙、代桥等乡镇谋划项目的思路进一步拓宽，一个乡
镇能对接3—5 个亿的融资。按照这种思路，乡镇会迎来一波
极好的发展机遇。
权力下放，就是根据工作需要，把能下放的权力下放到乡
镇。规划、国土、市容、环卫“四项职能”覆盖乡村是界首率先
推行的，后来在阜阳市推广，并得到了省里的认可。现在界首
又是全省综合执法权下放乡镇的改革试点。下一步，能下放的
“七站八所”也都要逐步下放给乡镇管理。让乡镇干的工作这么
多，相应的权力也应该下放，事实上县（市）级也不可能管得
过来。
财力下沉，就是建立乡镇一级财政。乡财县管体制下，乡
镇总是为钱犯愁。现在乡镇年初编好预算，市级财政根据预算
拨钱，乡镇可以相对自主支配，但是钱花错了要追究责任、花
了钱干不好事也要承担责任。比如秸秆禁烧，以前是乡镇先干，
干好了再拨钱，乡镇埋怨“你还没给钱我怎么干”，市里担心“万
一给了钱你干不好怎么办”？处理这一矛盾的关键是在放权、给
钱的同时，完善
配套制度和监管机制。以前，有市直部门的同志跟我说对
乡镇的同志花钱有点不放心，钱还是控制在市里放心。当然，
从巡察结果看，乡镇确实存在这方面问题，担心也不是没有道
理。但是，乡镇党委书记、乡镇长和市直单位局长、主任都是
组织上选出来的优秀干部，不能只相信市直单位的局长、主任，
而不相信乡镇党委书记、乡镇长。所以，这两年的秸秆禁烧，
我们坚持提前拨付经费。乡镇的同志就觉得钱都到账了，没啥
可说的，必须得干好。界首的城乡环境综合整治也是这样，之
所以体制越来越顺，其中很重要的一条就是把钱的问题搞明白
了。其它基层工作也一样，只要把基层干部关心的钱的问题讲
清楚，工作肯定都能干好。根据《宪法》规定，乡镇是一级政
府，应该有一级财政事权和支出责任。这几年，界首一直在探
索市对乡镇财政管理体制改革。虽然财力下沉是可行的，但真
正实现并不容易，我们一直在探索，定期调度，到现在也没有
完全推行，主要原因：一是担心乡镇没有财力支撑。传统农业
乡镇没有什么税收，如果“分灶吃饭”，有的乡镇可能“锅里没饭
可吃”。二是担心乡镇现有财政管理人员没有能力承接。乡镇财
政所工作人员普遍年龄偏大，财政收支、财务管理、预算编制
等业务能力欠缺。财权下放后，能否承接得住？能否真正实现
体制上的财力下沉？对此，我们很慎重。但是还乡镇一级财政
事权和支出责任的大方向不会变。
（二）基层干部的困惑和疑问更加集中尖锐。
通过调研座谈和与干部沟通交流谈心，发现基层同志内心
有困惑、有疑问，而且比较集中尖锐，主要是反映任务太重、
权力太小、责任太大。总体可以概括为四个字：
1.苦。一是生活条件苦。基层同志的生活条件，包括吃的、
喝的、用的，总体都不好。特别是在比较偏远乡镇工作的同志，
从市区去上班要一个多小时的路程，更多时候还要吃住在乡镇。
二是工作条件苦。总体来看，阜阳的工作条件比界首的好，
界首市里的工作条件比乡镇的好。比如公务用车，车改以后，
即便是为了公务，乡镇也不能保证每位同志下乡都有车；即便
没有公车，也得下乡。三是工作内容苦。原来说计划生育工作
苦，中国计划生育政策取得这么大的成绩，几十年少生了 4亿
多人，都是靠基层干部一点一点干出来的。当然，虽然目前计
划生育逐步转变为以服务为主，但仍不能有任何的掉以轻心。
现阶段，有比计划生育更苦的工作，比如征地拆迁。征地拆迁
政策再好、工作再到位，也会有群众不理解，因为总有个别群
众想着多得一些好处和利益。有比征地拆迁更苦的工作，比如
脱贫攻坚。就一个扶贫手册的填写都能把人折腾得精疲力尽。
其实工作很简单，但是因为指挥的人太多，导致基层的同志很
紧张。实际上，填写扶贫手册要回归常理，致贫原因、帮扶措
施、帮扶成效之间的逻辑关系要对应，这是基础性的要求。当
然，信访维稳工作等工作也苦。
2.累。前段时间界首市委常委“两学一做”专题民主生活会
召开之前，“两办”征求意见，其中一条意见说很多基层干部从
春节后连续四个月，一天都没休息过。事实确实如此。加班加
点对基层干部来说非常普遍，工作除了“五加二”“白加黑”，还有
“梦加醒”，就是做梦还想着工作，醒来就睡不着了。基层干部
确实非常累。而且与业务部门机械式的累不同，基层同志稍有
疏忽就有可能被问责，甚至就地免职，所以承担的压力很大，
是心累。
3.迷。一是方向迷茫。一方面，农村被妖魔化。今年春节
期间，“上海女孩逃离江西农村”
的帖子在网上被炒得很热，后来被证实是假消息。包括之
前《千疮百孔的中国农村》、《中县“政治家族”现象调查》、
《一个县城里面的政治江湖》等反映农村阴暗面的文章，在网
上比比皆是。这些文章，有的居心叵测，只为抹黑农村；有的
是一些专家、学者被现象所蒙蔽，想当然地丑化、矮化农村，
问题背后的本质他们并没有看透，至少反映的不是农村全部真
实的情况。另一方面，基层干部被妖魔化。很多人给基层干部
贴标签，觉得县委书记、县长都是一个地方的土霸王，他们眼
里的乡镇干部、村干部更是什么坏事都干。类似基层腐败、苍
蝇满天飞、能力差、水平低、作风粗暴等消息和评论在网上随
处可见。现在，很多基层干部都在反思，在基层干工作到底有
没有意义？都说农村变成这个样子了，我们还要不要干？都说
基层干部是这个样子了，我们还能不能干？都说农业发展这不
行那不行，到底干什么才行？二是政策迷糊。按理来说，基层
干部要依靠政策干工作。但是，现在在基层，有的政策看不到；
有的政策看不全，看到一份文件，但配套文件、关联文件看不
到；有的政策看得不及时，有些文件等乡镇看到的时候“黄花菜
都凉了”；有的政策看不懂，有些文件专业术语多，甚至故弄玄
虚，把简单问题复杂化；有的基层干部每天忙于事务，没有时
间学习政策、看文件；有的基层干部不愿意学习政策、看文件，
凭经验办事；更可怕的是，有的基层干部根本没有运用政策的
意识。三是方法迷惑。老办法不管用。《中国共产党问责条
例》警醒干部很多事情沿用传统方式去干是行不通的。随着整
个经济社会发展形势的变迁，基层
工作内容、性质、形式都发生了变化。而
很多老办法已经不能适应新变化。新办法不会用。抓发展
会不会编规划？抓项目、抓建设会不会融资？抓结构调整知不
知道现代农业是什么？基层干部在工作方法上欠缺很多，这与
长期安排部署工作只注重结果不注重过程的导向有关。没有好
的工作方法，不可能有真正好的结果。
4.忙。一是忙迎检。各种检查考核评比多，并且要求越来
越严。尽管进行了精简，但是要求提高了，工作任务更重了。
检查考核评比改革也不到位。省里的督查考核评比方式有了明
显变化，第三方考核已成常态。但是县级检查考核评比方式没
有及时创新。如界首虽然出台了综合考核办法，但在落实的过
程中，仍然是部门各考核各的，仅在表彰的时候进行汇总，考
核内容没有明显减少，方式没有明显改变，依然是传统的查资
料、查档案、查会议记录，面上检查多，对结果、效果检查少。
二是忙开会。各种各样的会议，省里的会、阜阳的会、市里的
会、乡镇的会，都要参加。前段时间市委常委“两学一做”专题
民主生活会上，也有同志反映会议多。后来通过梳理发现，以
界首市委、市政府名义召开的大会并没有增加，但是业务性会
议多了，比如脱贫攻坚、民生工程、经济运行调度等；工作部
署性会议多了，很多常规性的工作往往要求专门部署安排；会
议整合不够，部门与部门之间召集会议时没有沟通，导致一些
同志一天在市里要参加多个会议。现在我们在各乡镇都安装了
视频会议系统，一般情况下，镇村干部在乡镇就可以参加市里
的会议，效果是一样的，不用往返耽误时间了。三是
忙接待。接待上级的调研指导，接待同级的交流学习，接
待群众的来信来访，乡镇干部普遍反映接待任务重且没有规律
可循，耗费了大量的精力。
（三）工作方法训练缺失是产生困惑和疑问的根本原因 。
1934 年，毛泽东同志在瑞金召开的第二届工农兵代表会议上，
作了《关心群众生活注重工作方法的报告》。报告中说：“我们
不但要完成任务，而且要解决完成任务的方法问题，我们的任
务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问
题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一
顿。”就乡镇而言，工作方法的误区突出表现在：
1.错把检查考核评比指标当作教条。很多同志理解检查考
核评比时容易犯两种类型的错误：一是教条主义，把指标体系
当作教条而不是行动指南；二是经验主义，拘泥于自身的片断
经验，看不到工作的全局。这两种错误认识，让不少同志虽然
辛苦，但却是盲目地在工作，因此正确理解检查考核评比至关
重要。
2.视遗留问题为禁区。很多地方都有这样那样的遗留问题，
很多的同志碰到遗留问题就躲，躲又躲不掉，带来一定困扰。
实际上，用现在的标准看以前的工作，用未来的标准看当前的
工作，都不可避免地会有遗憾。遗留问题要分层次看：一是涉
嫌违法违规的遗留问题。这类问题必须严格依法依纪办理，需
要坚持原则、直面问题、公正处理。二是工作思路调整、工作
衔接不畅产生的遗留问题。如果保持一贯的工作思路，有可能
就不会产生遗留问题；但如果工作思路做过陡的调整，就可能
变成遗留问题。三是
不同发展阶段工作标准和要求不同产生的遗留问题。用现
在的眼光去看5—10 年前的项目，觉得看不上眼，认为本应该
做得更好，这是工作中的遗憾。我们现在干的工作，放在几年
后评价，肯定也会有很多不足和遗憾，这是事物发展的客观规
律，要正确对待，不必大惊小怪。
3.不能正确对待文件和会议。很多同志总是抱怨文件会议
多了，不能正确认识，更不会合理利用。其实，也可以利用开
会看文件之机思考工作。我有个习惯，工作笔记本喜欢用活页
的，开会或者听工作汇报时，纸的一面记录领导讲话或者下属
的汇报内容，另一面记录自己对工作的思考和下一步工作安排，
我的很多工作思考就是这样来的。阅文参会了，但没有影响工
作，反而促进了工作，关键是怎么认识对待。
4.不能克服内心的抵触情绪。有些同志向我汇报工作，说
单位的某某干部不行，能不能调走，这就是典型的抵触情绪。
还有对老百姓的抵触情绪，群众稍微不配合工作就说是刁民，
说这个地方的人“赖”。基层干部首先要在内心接受群众路线，
要经常反思自己是否真正坚持了群众路线。市委、市政府旗帜
鲜明地实施道德引领工程，宣传界首民风淳朴，就是这个道理。
在界首我每天坚持步行上下班，公车改革前后都一样，就是让
上访的老百姓能够找着我。刚开始的时候，上访群众是“前呼后
拥”的，过了一段时间，上访群众就不围我了。原因很简单，就
是我们通过信访联席会议的机制以及主动约访、带案下访等方
式，
把能解决的尽量解决到位，实在解决不了的解释沟通到位
这样做以后，群众是不会胡搅蛮缠的。
产生以上误区的主要原因是缺乏工作方法训练。一是不会
“牵牛鼻子”，掌握不了工作的主动权。抓工作要从头开始梳理，
梳理到最后，整个工作就顺了。比如刚才讲的检查考核评比，
只要把工作标准定高，按照既定思路干好工作，检查评比的结
果自然不会差。二是不会“弹钢琴”，没有把握住工作的重点。
“弹钢琴”要求十个手指都要动起来，不能有的动有的不动，关
于“弹钢琴”方法，请大家认真学习毛泽东同志《党委会的工作
方法》。三是不会反思提升，没有养成良好的工作习惯。绝大
部分的基层干部没有接受过系统性的工作方法训练，接到任务
后叫干什么就干什么，遇到问题头痛医头、脚痛医脚，没有自
己的思考，只能机械地罗列，导致工作方法多少年还是老一套。
（四）基层工作方法改进的基本法宝是群众路线。
1.民心可聚不可散。开展面向社会的工作一定要充分发动
群众，争取得到老百姓的参与、理解和支持。违法建设防控、
非法载客三轮车整治、城乡环境综合整治，这几项工作界首干
得都还不错。违法建设防控自 2013 年9月30 日动员会以来，
没有新增一处违法建设，包括在建的 1200 处全部停工，怎么
实现的？就是老百姓支持；非法载客三轮车整治，前后历时4
个月时间，5100 多辆三轮车全部取缔，没有一分钱补偿，没
有群众
上访，怎么实现的？也是老百姓支持；城乡环境综合整治
实现了对自然村的全覆盖，并且建立了长效机制，怎么实现的？
还是老百姓支持。我有时一个人下乡，老百姓也不认识我，让
我到家里喝茶，到饭点了留吃饭，使我很感动。有这么淳朴的
群众，我们有什么理由不为他们多做些服务工作？
2.士气可鼓不可泄。作为单位的“一把手”，怎么抓好班子
带好队伍，让大家愿意跟着你干，这非常重要。可以批评人，
但不要侮辱人。在界首我经常批评人，有时批评得很重，但是
工作上的批评是就事论事，批评了以后我自己也不往心里去，
一般还会再与当事人做个沟通交流谈心、鼓鼓劲。希望大家能
正确对待批评意见。
在基层工作的这几年，以下几点体会比较深刻：一是没有
落后的群众，只有落后的干部。最近我们在某村拆迁，以前大
家说这个村的人“赖”，但是征地拆迁时，却没有一户上访的。
实际上，征地拆迁过程中最难缠的永远不是百姓而是干部，最
后拆不掉的一定有干部撑腰。所有工作到最后推动不了，工作
阻力绝大多数在干部身上。所以，良好的社会风气来自良好的
党风政风，干部不能瞧不起老百姓。二是没有十全十美的人，
也没有一无是处的人。作为单位主要负责同志，关键要善于发
现一个人的优点，知人善用，把每个人的优点发挥到极致。如
把细心较真的同志、善谈交友的同志分别放在各自适合的岗位
上，可以更充分地发挥他们的长处。三是
没有不重要的岗位，只有不重要的人。有的同志认为，到
了一个闲职岗位上，就可以歇歇了，这恰恰错了。在我看来所
有岗位都是一样的。我在省、市、县、区三级政府工作过，也
先后在事业单位、国有企业、研究机构、行政机关等岗位工作
过。我的体会是，看不起自己的岗位就是看不起自己，看不起
自己的人就不能指望得到别人发自内心的尊重。四是
没有完美的个人，只有优秀的团队。永远不要认为单位离
开我就不转了。干成一件事，技术骨干和领导的核心作用很关
键，但是大家一定要相信：干大事一定要有一个团队，否则，
想干成事是不可能的。五是当你抱怨周围绝大多数人和事的时
候，就应该反思自己。当你觉得看周围的人都不顺眼的时候，
肯定是你自己有问题。俗话说“宰相肚子里能撑船”，到一定的
领导岗位上以后，如果总是用挑剔的眼光看待周围的人和事，
其他人都一无是处，这是无法有效开展工作的。当然，当遇到
原则性问题时，该斗争仍然要坚持正确的立场进行斗争，不能
一味地随大流、和稀泥。
二、如何让基层行政工作不再迷茫
很多同志，尤其是各单位的“一把手”，每天面对纷繁复杂
的事务性工作，常常疲于应付、一筹莫展，其主要原因是没有
抓住重点，没有抓住推进工作的切入点，头疼医头、脚疼医脚，
始终处于被动局面。我的体会是要重点抓四大核心领域，有针
对性地推进几项具体工作，这是抓基层行政工作的基本方法。
四大核心领域：规划、项目、预算、政策。通过规划确定
工作的范围和方向，通过项目明确工作的内容和抓手，通过预
算规定资金的来源和去向，通过政策保障工作的推进和落实，
四者形成一个完整的闭合循环，行政工作，尤其是经济工作概
莫能外。围绕这四项工作，我们
建立了一系列的领导小组会议、委员会会议等议事机制，
比如围绕规划，建立了规委会、土委会等议事制度；围绕项目，
建立了政府投资项目管理委员会会议、招商引资委员会会议议
事制度；围绕预算，建立了财经领导小组会议、经济责任审计
领导小组会议议事制度；围绕政策，完善了政府常务会、各类
专题会等一系列议事决策的会议制度。具体到每个乡镇街道、
每个部门也是如此。把上述四个方面全面梳理清楚，就一定会
找准工作的思路和方法。
几项重点工作：即牵涉全局或敏感复杂的业务工作。虽有
分管领导，但必须由“一把手”抓，由我亲自过问。就界首当前
工作格局来说，这类工作有六项：脱贫攻坚、信访维稳、教育、
卫生、环保、城市建设。脱贫攻坚，是政治任务，统领经济社
会发展全局，仅靠分管领导难以统筹；信访维稳点多面广、敏
感性强，每个副市长分管领域都有信访问题，仅靠分管领导不
易协调；教育和卫生工作基础薄弱、老百姓关注度高，而且这
几年出现了严重的滑坡，需要重点抓；环保已上升到生态文明
建设的高度，且目前欠账太多，必须下大力气整顿；城市建设
理念正在转变，机制正在磨合，队伍正在锻炼，而项目实施无
论是在数量上，还是在品质要求上均有极大提高，工作推进中
很多同志都有诸多不适应，有必要强化统筹调度。因此，我们
建立了六个联席会议制度。从实践效果看，这种设计比较合适。
（一）通过规划确定工作的范围和方向。
1.基层要重点做好哪些规划？
（1）国民经济和社会发展规划。五年规划是社会主义制
度优势的集中体现。苏联建立第一个社会主义国家后，斯大林
提出“社会主义要按计划进行”
。于是，苏联在1929 年4月通过了第一个国民经济发展
计划（1928－1932 年）。新中国成立以后，照搬苏联模式，
从1953 年开始，编制了第一个“五年计划”，从 2006 年开始，
“五年计划”变成“五年规划”。国民经济和社会发展规划的意义在
于通过规划明确未来五年要干什么，要做哪些事。
（2）城乡规划。城乡规划由城市规划以及乡镇规划、村
庄规划和社区规划等组成，周期一般为20 年，更长时间的也
有，比如上海市城市总体规划，就从 2016 年编到2040 年。
除了总规之外，还有各类专项规划、控制性详细规划和修建性
详细规划。习近平总书记说：城市规划在城市发展中起着重要
引领作用，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，
规划折腾是最大的忌讳。我们常说，城市建设一定要少干或者
不干让自己后悔的事。界首这几年先控违再建设，对农民建房
也进行控制，这也是落实规划的需要。界首 667.3 平方公里，
80.2 万人，农村建设用地面积17 万亩，户均集体建设用地面
积0.97 亩，而且大部分村庄的房子没有人住，老百姓盖房实在
是浪费。按照界首目前的人口状况，如果规划科学，7万亩地
就足够解决农村老百姓的住宅问题，可以腾出10 万亩耕地。
10 万亩耕地什么概念？重庆有成功的地票交易经验，近期，江
苏也有意在苏南和苏北之间启动建设用地指标交易。不久的将
来，如果放开省内地票交易，一亩地的指标至少能够卖30—
40 万，按照最低价格算，30 万元一亩，10 万亩指标可以卖
300 亿，如果有300 亿投入界首农村搞建设，农村会是什么样
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如何让我们的基层工作不再迷茫？——改进基层行政工作方法的实践与思考界首市委副书记、市长何逢阳结合平时工作体会，我想以一名基层工作者的身份，和大家共同交流改进基层工作方法的一些探索和思考，一家之言，没有理论，不成体系，只是有感而发。这篇报告可能会有业务的成分，但不是业务培训，而是交流工作体会；可能会有理论框架，但不作理论探讨，而是分享工作心得；可能会有工作的内容，但不是安排任务，而是反思工作方法。主要有三个方面内容：一、为什么要改进基层行政工作方法（一）基层工作的内容、性质和形式已发生根本变化。1.内容从单一到综合。2006年农村综合改革之前，很多干部戏称基层工作就三件事：要钱、要粮、要命。要钱...
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