关于审计监督效能的调研报告
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2024-01-17
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关于审计监督效能的调研报告
【摘要】党的在深刻总结十八大以来权力监督运行机制
建设成功经验基础上，提出进一步增强党内监督和国家
监督制度建设合力的新发展理念，明确了以国家监察制
度改革为重点，形成党内监督、监察监督、审计监督、
人大监督和民主监督等贯通国家监督体系的建设思路。
在上述体系中，以审计监督为核心的经济监督在监督体
系建设中发挥着重要的“免疫系统”作用。以国家审计
监督制度建设为重点，进一步构建完善体系建设的耦合
性环节，是实现国家治理体系现代化建设的重要切入点。
【关键词】国家治理体系现代化；监督体系；审计监督；
系统构建
一 、引 言
我国《宪法》和《审计法》规定，审计是由国家法
律规定的有关机构及其人员，依法独立对被审计单位的
有关“财政收支、财务收支的真实、合法、效益进行审
核、鉴证、评价的监督活动”。从国家监督体系构成角
度看，审计监督在维护社会主义经济秩序特别是审查监
督国家行政机关及企事业单位财经纪律方面发挥着无可
替代的“免疫系统”重要作用。党的十八届四中全会决
议和国务院《关于加强审计工作的意见》进一步明确提
出，审计监督要实现“全覆盖”目标。从学理角度看，
所谓审计监督“全覆盖”是指凡是涉及公共资金、国有
资产、国有资源的“全领域”和上述公共资源的分配和
管理、使用“全过程”,以及经济运行和领导干部经济
责任履行情况等“全对象”,都是必须接受审计监督的
事项和范围。与审计监督“全覆盖”目标相适应，作为
社会主义国家监督体系的重要环节，审计监督不仅在监
督社会主义市场经济秩序方面发挥着重要作用，而且在
监督保障权力运行的政治监督方面发挥着重要作用。耦
合也称耦合性 (Coupling), 是系统科学的一个专有
名 词。从词源学角度看，耦合性来源于工程领域关于
各模
块之间存在的控制、调用、数据传递等相互作用机制。
随着系统科学的发展、完善，耦合性被广泛应用于描述
系统要素之间、子系统之间以及系统与环境之间的聚合
性和关联性程度。从方法论角度看，耦合性研究和构
建
目的在于通过对具有相互关联的系统进行有效引导，促
进彼此要素有效衔接和功能整合，实现整体性和协调性
有效提升。因此从系统论角度看，国家监督体系和审计
监督的关系构建，本质来讲就是一种耦合性体系建构过
程，即在国家监督体系中如何充分发挥好审计监督的重
要作用，实现系统之间功能有效整合和作用充分发挥。
正如党的报告中提出，要构建"党统一指挥、全面覆盖、
权威高效"的监督体系，把党内监督同国家机关监督以
及其他各种形式社会监督活动有效贯通起来，进一步增
强党和国家监督合力。认真贯彻上述重要部署，关键就
是将彼此相对独立的各项监督制度通过衔接性机制措施，
有效耦合在一起，从而实现彼此之间的“相互贯通”,
并进一步形成“监督合力”。具体而言，如何在新时代
中国特色社会主义审计监督制度建设中，深入落实党中
央对审计工作的部署要求，加强国家审计工作统筹，优
化审计资源配置，探索审计监督有效融入国家监督体系
的耦合路径，努力做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，
成为关系国家治理体系和治理能力现代化建设的重要制
度性问题。
二、 相关文献综述
从时间节点上看，2014 年召开的党的十八届四中
全 会首次提出审计“全覆盖”重要理念，开启了学术
界关 于上述问题研究的起点，并在2015 年国务院相关
意见 出台之后达到了研究高潮。而党的报告中，明确
提出国 家监督体系中审计监督所承载的重要历史使命，
围绕审
计监督在整个监督体系中的重要作用和衔接机制问题，
成为近两年来学术界关注的重点。从目前搜集整理的资
料来看，学者研究的重点主要集中在以下方面： (1)
围绕国家审计职能与社会治理耦合性进行系统研究，重
点突出审计监督在国家治理体系中承载的社会责任[1],
并从政治和法律框架下，对如何更好发挥监督治理作用
的机制措施提出构建框架[2]。 (2)围绕审计监督在党
的十八大以来反腐败斗争中发挥的重要，初步提出了审
计监督与行政监察等监督手段“耦合”路径问题[3]。
(3)围绕审计监督“全覆盖”的职能拓展[4]、实现路
径[5]、运行机制[6]和存在问题[7]等进行了研究。特
别是面对大数据环境中，全覆盖所面临的严峻挑战进行
了理论研究和制度思考[8]。关于审计的耦合性理论问
题，也是近年来学术界研究的热点之一。原因在于学术
界开始探索将系统论方法引入审计理论体系中，探讨审
计系统内部要素之间以及系统与外部环境之间的相互关
系，分析和解读审计工作如何充分融入国家治理体系和
治理能力现代化的有效途径和方法。 (1)围绕内部审
计系统耦合性关系，有学者重点论述了内部审计与公司
治理的耦合性问题，强调“内部审计正是内嵌于公司治
理机制监督系统中的一项子制度，有效保障公司的秩序”
[9]。有的学者则采取实证分析的方法，对内部审计与
内部控制的耦合关系进行了详细论证，并且在文中提出
所谓耦合就是“你中有我、我中有你”的一种“相互交
叉、交互作用而又相对区别"的关系总称[10]。 (2)
围绕内部审计与社会审计耦合性关系，有学者从企业内
部审计和管理会计“协同效应”这种耦合关系进行了探
讨[11]。 (3)围绕国家审计和社会治理体系的耦合性
关系进行模型设定。例如有学者以全国二百多个地市数
据为样本，从空间、时间两个维度探讨国家审计治理与
公共服务供给的耦合关联模型，重点阐述了提升国家审
计治理与公共服务供给系统之间耦合度和协调度的制度
实现方法。 (4)围绕审计监督与国家监督体系耦合性
问题进行研究。例如，有的学者开展了国家审计与人大
监督的耦合效应研究，提出了在国家治理机制中，国家
审计与人大的监督权具有耦合效应，并论述了两者之间
耦合机制实现的制度路径[12]。有的学者则围绕国家审
计与政府行政绩效监督工作的耦合性进行了模型构建
[13]。综合分析上述相关文献，可以看出对审计监督
“全覆盖”研究正逐步从宏观政策层面向微观制度运行
层面转变，其中围绕监督职能的转变和国家监督体系的
建立，学术界已经有相关研究成果涉及。从目前学者研
究成果分析来看，对于耦合性引入审计理论研究已基本
达成共识，并就耦合的"元概念"与审计理论之间如何
形成理论"接口"等基础性问题进行了分析和思考。但
是，对于党的所确立的国家监督体系和审计监督之间如
何实现有效的衔接和耦合等问题，还鲜有成果涉及。特
别是对于审计监督耦合性的概念等基础性问题研究还没
有形成完整的理论体系。针对上述问题，本文力争在归
纳学术界对审计系统内部要素和系统与环境耦合性关系
研究基础上，以党的以来所确立的监察全覆盖和审计监
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关于审计监督效能的调研报告【摘要】党的在深刻总结十八大以来权力监督运行机制建设成功经验基础上，提出进一步增强党内监督和国家监督制度建设合力的新发展理念，明确了以国家监察制度改革为重点，形成党内监督、监察监督、审计监督、人大监督和民主监督等贯通国家监督体系的建设思路。在上述体系中，以审计监督为核心的经济监督在监督体系建设中发挥着重要的“免疫系统”作用。以国家审计监督制度建设为重点，进一步构建完善体系建设的耦合性环节，是实现国家治理体系现代化建设的重要切入点。【关键词】国家治理体系现代化；监督体系；审计监督；系统构建一、引言我国《宪法》和《审计法》规定，审计是由国家法律规定的有关机构及其人员，依法...
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