关于督查制度的政策层级统筹机制及其实践
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2024-01-16
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关于督查制度的政策层级统筹机制及其实
践
中共十八大以来，中国进入国家治理体系与治理能力
现代化转型的重要时期。建立高效的公共政策执行体系，
确保国家各项战略部署与大政方针的贯彻执行，成为治理
转型的重要内容与基础保障。中共十九届四中全会明确提
出，需要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行
的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。①正
是在这一背景下，督查制度的重要性日益凸显。督查是指
政府体系内自上而下展开的对关键决策与重点任务进行追
踪、核查及督促的监督检查行为，它是确保政策执行达到
预期绩效的重要手段。现阶段督查被使用的频率与强度均
超过以往，它已然成为国家治理体系中不可忽视的重要环
节，不断塑造着各级政府的行动逻辑，是阐释各类治理现
象的重要变量。
现有文献从两个角度展开督查研究。其一，基于治理
功能的分析视角，将督查视为具有积极治理功能的中观机
制，在科层体制中分析督查功能的实现路径。一是将督查
视为政策执行的控制纠偏机制，指出它能够有效克服科层
体制信息不对称、有限激励、责任主体分割、政策模糊等
问题，通过问责压力、规则厘清、组织整合等手段，有力
约束地方政府行为，确保政策执行到位；①二是将督查作
为政府治理模式
的转换机制，它能够纵向贯彻上级决策、横向协调部
门关系，起到任务下达、重大问题解决、组织协调的功能
推动科层组织的运动化。②其二，基于问题阐释的分析视
角，立足近年来的“督查悖论”，着重分析督查实践的负面效
应与内在机制。有学者指出，督查频率增加伴随着大量负
向治理效应的产生，形成了显著的“督查悖论”，这是治理体
系出现问责泛化、形式主义、干群冲突等问题的重要原因
③总体而言，现有研究从多角度阐释了督查制度的局限性
主要包括：督查模式与政策场域匹配度较低，引发督查过
于密集，难以聚焦关键问题；④督查制度具有科层惯性，
容易陷入督查泛化、强化、虚化等问题；⑤行政体制信息
堵塞、上级控制力度偏紧，降低了督查效率。⑥现有研究
具有重要的启示意义，但仍有两个基本问题值得深入探讨
第一，督查引发的治理效应高度复杂，其带来的正向功能
与负面效应在治理体系中并存。这表明，对督查的分析不
能只着眼于单向度的治理功能分析与问题阐释，督查正向
治理功能的发挥依赖特定的条件，必须深入剖析督查制度
运转的内在机理，理解督查的正向功能与负向效应是如何
在同一套制度中生产与转换的。第二，现有研究概括了督
查问责、协调、纠偏等一系列的运转机制，但仍然在相对
抽象的层面进行论述，抽空了督查制度运转、展演自身逻
辑所处的具体结构，从而导致研究的简化。事实上，作为
一项政策执行的控制手段，督查制度深度嵌入在中国层级
化的政策体系中，政策层级结构的客观存在决定了督查的
复杂性与难度。离开了政策层级结构，难以真正理解督查
制度的运转机理与正负功能的转换机制。
基于此，本文强调政策层级结构的重要性，将督查视
为以问题为导向的政策层级统筹机制，并聚焦以下两个问
题：一是研究督查制度的性质，以及它如何在政策层级结
构中实现政策层级的整合与统筹；二是分析政策层级统筹
机制在督查实践中是如何失效的，并导致“督查悖论”的产生。
“督查悖论”的分析既呈现了当前督查的实践形态，更阐明了
督查正负治理效应转换的逻辑，从折面印证了督查统筹政
策层级机制的属性与实现机理，与前述分析形成对照。本
文将表明，中国政策体系突出的层级特征决定了督查必须
处理好与政策层级结构的关系，它能否同时兼顾政策决策
与政策执行的客观规律和丰富信息，对一线的政策执行进
行精准的问题甄别，识别出真正“重大”与“重要”的问题，是
督查发挥治理效能的关键。
具体行文上，本文分为三个部分。首先，呈现督查制
度嵌入的政策结构，阐释其政策层级统筹机制的基本性质
与运转机理；其次，分析督查的实践偏差及其对公共政策
体系运转的影响；最后，建立本文结论，提出政策建议。
一、政策层级结构与督查的层级统筹机制
督查制度是确保国家大政方针与重点政策得到有效落
实的执行控制手段，政策体系的特征将直接影响督查制度
的运转逻辑。中国政策体系的层级特性表现得尤为突出，
督查制度的运转深度嵌入在政策层级结构中，扮演着推动
政策层级统筹的重要角色。
（一）政策层级结构与督查制度的基本性质
公共政策的层级结构是指，政策从决策到执行存在较
长的科层等级链条。在中国的政策体系中，中央层面出台
的政策通常具有战略性与方向性，并未严格规定实施细则
而是形成宏观的统一政策决策。地方政府需要根据中央的
政策精神进行逐级转换，建立相对细致与在地化的政策执
行方案，完成政策从抽象到具体的过程。由此，政策沿着
科层体制层层下达细化，并最终实现执行。这就使政策决
策与政策执行之间存在显著的层级分化，其既带来了政策
体系集中决策、分散执行的优势，也使政策层级间的张力
增加。①一方面，信息的不对称性扩大，这使政策执行更
容易滋生寻租空间，也增加了政策决策契合执行环境的难
度；另一方面，委托代理关系遭遇多层重叠，政策决策的
权威性可能被层层弱化，引发责任落实不到位等一系列问
题。同时，末端的执行主体也容易陷入权威资源不足、缺
乏执行能力的处境。其中的复杂性正在于，如何在政策层
级结构中处理好政策决策与政策执行分化与统一的双重关
系，实现政策统一性与灵活性、规划性与实践性、上级权
威与下级执行有效的有机结合。
正是在这一意义上，政策的层级治理对中国政策体系
的良性运转意义重大，统筹政策决策与执行构成了其中的
关键问题。督查作为一种典型的控制手段，天然处于“战略
计划和操作控制之间的过程”，②是国家实现公共政策层级
统筹的重要治理机制。这突出表现在督查能够实现跨层级
治理，具有领导授权与一线在场的双重特征，具备有效联
动不同政
策层级的职能与能力。一方面，督查是领导体系的重
要组成部分，服务于领导的重大决策。领导授权构成了督
查的启动机制与权威来源，领导意图更直接影响督查的目
标确定、过程展开与结果应用。正是基于与领导体系的紧
密关联，督查机构能够更确切领会政策意图，与领导进行
有效信息沟通，并被赋予调用或链接权威资源的能力，推
动权威资源的下沉。另一方面，督查直接进入政策执行一
线，具有一线在场性。通过资料查看、实地走访、组织谈
话等多种手段，督查人员能够围绕上级的工作思路，监督
检查各项决策的实施进展情况，获取真实信息，对政策执
行状况进行奖惩与上报。由此，督查既能够自上而下将领
导的意图与权威资源带入政策执行场域，又能自下而上获
取一线信息，及时作出评估与判断并向上反馈，从而克服
信息不对称与委托代理关系重叠等问题，推动政策层级的
有效统筹。
具体而言，督查对政策层级的统筹表现在以下三个面
向。第一，政策规则的厘定与清晰化。政策决策具有宏观
性、概括性的特征，督查使上级政策意图更明确，并在一
线纠正各类执行偏差行为的过程中，建立更明确与因地制
宜的中观指标与规范，整合政策决策的统一性与政策执行
的灵活性。第二，责权关系的平衡与理顺。督查是领导权
威资源下沉的重要过程，它将强化科层体制内的压力结构
释放上级政府的检查问责权，明确执行主体的责任；同时
引入领导权威资源有助于协调各方关系，推动问题解决，
从而实现上级权威与下级有效执行的有机结合。第三，建
立信息反馈体系，提
高政策决策与政策执行的契合度。督查能够及时反馈
政策实施中的问题，为政策决策的修正与完善提供基础，
推动政策决策规划性与政策执行反馈性的整合。可以看到
良好的督查并不是政策决策的刻板传达，而是兼顾政策决
策与政策执行的优势和特点，推动两者更高程度的协调与
整合，提高政策体系整体的科学性与执行力。
由此，督查就构成了不同政策层级有效互动与整合的
重要载体，它的实践是政策体系层级关系理顺的重要过程
正如有学者指出的，督查是“贯穿政策决策和实施全过程的
‘链中之线’，缺少了这个线条，各个环节就容易断开”。
①这深刻表明，督查并不是简单的执行控制手段，而是
应对政策层级分化、推动政策层级统筹的基础性制度设置。
（二）问题甄别与督查双向性：层级统筹的实现基础
区别于其他层级治理机制，督查制度突出问题导向，
其首要任务是发现问题而非常态化的评比与表彰。问题的
有效精准甄别构成了督查实现政策层级统筹的核心条件，
这也是评判督查人员是否有效履职的基础指标。②所谓的
问题甄别是指，依据一定的标准对督查对象的政策执行状
况进行检查与评估，问题化政策执行中的某些行为，并针
对问题进行奖惩、协调、推进，形成具有价值倾向的评价
信息。正是在这些问题的甄别中，政策决策的领导意图与
政策执行的客观规律互为标尺，相互衡量与评判，实质性
地推动高度概括性、规划性的政策决策与高度具体化、实
践性的政策执行相碰撞，使上级权威主体与下级执行主体
发生互动。这意味着，不仅
政策决策作为标尺衡量政策执行的状况，政策执行同
样是检验政策决策是否合理的尺度。在多重信息与责权关
系的交汇和聚集中，督查将最终析出更加清晰的政策规则
权责结构、信息反馈体系。因此，问题甄别不仅仅是针对
个别现象的纠偏，更是通过对具体问题的处理，树立标准
建立规范，推动各层级主体进行行为调整，从而整体提升
政策决策水平与政策执行效果。
可以说，问题甄别是督查制度领导授权与一线在场的
治理优势真正发生融合，并推动政策决策层与政策执行层
产生深层次碰撞、沟通与整合的核心手段。甄别出何种问
题将直接影响督查析出什么样的政策导向，最终作用于政
策层级统筹机制的实现，因此精准的问题甄别意义重大。
那么，关键就在于如何确保督查制度的问题甄别能力。
显然，这不是简单的对标找差，基于督查所处的政策
层级结构，问题甄别高度复杂，督查必须同时面对政策决
策与政策执行的双重逻辑和双重信息：一方面是宏观、简
约、理想的政策文本，另一方面是高度差异、丰富、灵活
的政策实践与执行规律，后者在地方政府的行动中变得更
加复杂难辨。督查要在这两者间甄别出真正具有“普遍性、
政策性、倾向性”的问题，③必须具有双向性。一般来说，
督查的问题甄别基于两个基本流程：一是建立督查规则与
指标，作为问题评判的标尺；二是获取有效信息，对标找
差，作出问题评判。因此，督查的双向性就表现在两个层
面：一是督查标准既要贯彻领导意图，又必须尊重政策执
行的客观规律；二是信息
获取的全面与客观，这既要求对领导意图的充分领会，
更要深入一线，获取准确的政策执行信息。督查的双向性
是确保督查标准有效性、包容性和督查信息完整性、客观
性的基础条件，使其能够适应政策层级结构，精准识别出
真正重要的问题。
事实上，针对督查的双向性，中央有明确的认识与导
向，并在各类文件与讲话中予以阐释。一方面，督查机构
必须代表上级政府的政治意图与政策精神，要从宏观全局
上考虑问题，确保督查规则与国家大政方针保持高度一致
强调督查人员要“对政策有准确、严谨、透彻的把握 从思
想上、行动上与党中央保持高度一致，增强贯彻落实中央
和省委重大决策的自觉性与坚定性”。④另一方面，督查必
须尊重政策执行的客观规律，具备一线执行的逻辑与视野
能够形成包容政策执行差异的标尺，“体现差异化要求，避
免‘一刀切’‘一锅煮’”，真正衡量政策执行的成效，释放基层
政策执行的活力，“激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任与
担当”。⑤同时，督查信息的获取更是需要深入到一线的政
策执行场域，“坚持走群众路线，加强常态化了解，多到现
场看，多见具体事，多听群众说”，⑥“要深入实际、深入基
层，摸清情况，打破砂锅问到底，看准了的问题要一竿子
插到底”。⑦可见，督查的重要优势正在于能够真正下沉到
政策执行的一线场域，通过跟踪、检查获得大量的信息，
标签： #督查
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关于督查制度的政策层级统筹机制及其实践中共十八大以来，中国进入国家治理体系与治理能力现代化转型的重要时期。建立高效的公共政策执行体系，确保国家各项战略部署与大政方针的贯彻执行，成为治理转型的重要内容与基础保障。中共十九届四中全会明确提出，需要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。①正是在这一背景下，督查制度的重要性日益凸显。督查是指政府体系内自上而下展开的对关键决策与重点任务进行追踪、核查及督促的监督检查行为，它是确保政策执行达到预期绩效的重要手段。现阶段督查被使用的频率与强度均超过以往，它已然成为国家治理体系中不可忽视的重要环节，不断塑造...
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